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新加坡:西方文明与中国传统的出色结合

2013年04月09日 02:53
来源:第一财经日报

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新加坡对大小国家都有一定的借鉴意义,甚或昭示着一种新型有效国家组织形式的出现

方星海

[ 世所公认,新加坡政府是世界上最廉洁的政府之一。然而,新加坡政府也是世界上最能干的政府之一。具有一个清廉、能干、专心致志为人民服务的政府,是新加坡成功的秘诀所在。新加坡是如何建设这样一个政府的呢 在当前全球尚未从金融危机中恢复过来的背景下,新加坡的体制更具全球意义。因为金融危机暴露出了传统的西方民选政体不能适应全球化新趋势的一些端倪。全球化使得各国互相之间的竞争和影响大大增加,这需要有一个清廉能干政府的不断有效介入,才能使一国立于不败之地 ]

新加坡是一岛国,国土面积不到700平方公里(约相当于上海市外环线之内的城区面积),位于马六甲海峡东端,夹在马来西亚和印度尼西亚两个穆斯林国家之间,现有国籍人口400万,常住人口500万多一点。新加坡原为英国一个殖民地,在1959年成为英国的一个自治领,1963年加入已从英国殖民下独立出来的马来西亚,成为马来西亚的一部分,1965年与马来西亚分离,成为一个独立的国家。其居民中华人占75%,马来人占15%,印度裔人占10%。经过独立后近50年的建设,新加坡已成长为一个非常发达的国家,人均GDP达6万多美元,经济竞争力强,国际影响力大,整个国家清洁优美,是全世界众多跨国公司亚太地区总部的首选之地。

谈到新加坡的成就,许多人会轻易地说:国家小,容易发展好。然而并非国家小,就自然会发展得好。世界上贫穷落后的小国家比比皆是。若不是李光耀先生和他的开国同僚们的坚定奋斗,新加坡很可能会在独立后沦为一个经济落后、为种族矛盾所困扰的国家。新加坡独立前发生过严重的种族冲突,独立时人均GDP仅500美元,无自然资源可言,曾被认为根本无法作为一个独立国家生存。本文试图对新加坡独立50年来走过的成功道路做一概括性的阐述。

西中合璧

独辟发展门径

新加坡的成功在于很好地结合了西方文明和中国传统的精髓。李光耀先生和他的开国同僚们大都在新加坡受过良好的英式中小学教育,然后留学英国,他们对西方近代文明的优势所在有着深刻的了解。新加坡建国后,他们不为当时在发展中国家颇为流行的意识潮流所影响,坚定地采用西方的基本经济政治制度,比如开放的市场经济、民选的议会政治、以法治国、司法独立等等。在上世纪五六十年代的东南亚,若不是李光耀先生主政,新加坡独立后很可能与许多其他那时新独立的国家一样,走入计划管制经济的泥沼。

新加坡的与众不同在于它没有拘泥于西方的体制,而是结合新加坡的实际,着意剔除其中一切不利于形成一个清正高效国家的东西。

比如劳资对立是西方政治经济体制中固有的一部分,频繁的罢工给国家带来很多伤害。李光耀先生在担任总理前做过新加坡工会的律师,替工会争取过权利,深知其中的攸关利害。新加坡独立后,李光耀先生和他的执政团体锐意把工会改造成了既能代表工人利益又能与政府和资方形成和谐关系的工人团体。

再如,陪审团制是英美法律体制中的一个要件,但新加坡取消了陪审团制,因为新加坡的一般民众不愿意给别人定罪,认为这样做将殃及子孙,所以陪审团倾向于定人无罪。

社会福利过滥,把人养懒了,这是西方许多民选国家的通病,新加坡对此坚决予以制止,政府决不养好吃懒做之徒,哪怕被人指责对底层民众关心不够。在坚持市场经济的同时,新加坡由于建国之初缺少企业家,所以并没有一味排斥国有企业,而是创建并仍然拥有新加坡港务公司、新加坡航空公司、星展银行、凯德置地、新加坡电信等一批国有企业,这些企业对新加坡的经济起到了稳定和带动的作用。但新加坡坚持以市场经济的方法管理这些国有企业,使它们成为了在各自行业具有全球竞争力的企业。时至今日包括我国在内的许多国家派团去新加坡观摩其管理国有企业的办法。

在坚持西方基本经济政治体制的同时,新加坡又把中华文明的许多优良传统吸收到它组建清正高效政府和创建文明发达国家的努力当中去。李光耀先生和他的开国同僚虽大多受英国的教育,但其中许多人是在华人家庭里长大的,深受中华文化的熏陶,他们在治国理政中自然融入了大量中华文化的元素。

比如中华文化向来强调政府在国家、社会中的核心作用,新加坡也是如此。李光耀先生领导人民行动党自1959年在选举中首次获胜连续执政至今。在2009年人民行动党连续执政50周年之际,李光耀先生坦言,他一生的最大成就就是创建了“一个清廉、能干、任人唯贤而又专心为人民服务的政府”(A system of government that is clean, capable, meritocratic and which concentrates on serving the people)。新加坡今日之成就无疑是因为有了这样一个政府,今后要继续发展仍然离不开这样一个政府。

再如,家庭是社会稳定和延续的基石,新加坡即极其重视家庭的健康,充分发挥家庭纽带在国家管理中的作用。比如它规定只有家庭才能申请购买政府提供的组屋(类似于我国的经济适用房),未婚个人一般不能申请;国家设立的个人医疗保健账户,其中若有结余,余额可以提供给家庭其他成员使用;政府对传媒进行审查以确保家庭免受暴力与淫秽产品的侵袭。

中国人有节俭的传统,不寅吃卯粮。新加坡就很好发扬了这一传统,坚决制止西方民选政体下倾向于实行长期赤字财政的恶习。它的宪法规定一届政府5年任期内各年加在一起不许有财政赤字。半个世纪下来,新加坡绝大多数年份政府财政有盈余,至今盈余累积已达4000多亿美元,通过GIC(新加坡政府投资公司)、淡马锡等公司投资在世界各国的资产中,以备不时之需。

殚精竭虑

创建独特廉能政府

世所公认,新加坡政府是世界上最廉洁的政府之一。然而,新加坡政府也是世界上最能干的政府之一。具有一个清廉、能干、专心致志为人民服务的政府,是新加坡成功的秘诀所在。新加坡是如何建设这样一个政府的呢?

首先,每五年大选一次。李光耀先生创立的人民行动党能否继续执政,要由新加坡人民来评定。有人说,新加坡反对党很小,选举结果毫无悬念,选举只是走形式,无实际意义。此说大谬不然。人民行动党每次大选都是如临大敌,不敢掉以轻心,因为失误将导致反对党坐大。选举促使执政党要专心致志为人民做实事,否则下一次就有可能选不上;选举能防止执政党随便向民众开空头支票,否则下次选举时执政党就会难堪;选举也有助于执政党内部形成廉政的共识和压力,促使政府保持清廉。以李光耀先生的成就和威望,他应该可以在鼎盛时期修改宪法,变更选举方式,让人民行动党“永久”执政。但他没有这样做,因为这样做会使人民行动党迅速毁灭。

其次,明确提出建立能干政府的目标。以很有市场竞争力的薪资和献身公共服务的号召吸引全社会最能干的人才进入政府,不仅以俸养廉,也以俸引才。执政党不仅从党内选用人才,也从党外有成就的工商学界人士中直接选拔人才,并且从中学生中即开始物色未来政府人才。从党外选中的人才则首先动员其加入执政党。政府内部严格执行“择优提拔、任人唯贤”的原则。确保这一原则得到贯彻的一个有效办法是人民行动党高层对要提拔使用的人才进行集体面试和多轮面试,以避免单个人、单次决策带来的偏颇。李光耀先生坦承,将最能干的人才吸引至政府不是一劳永逸的事,每一代领导人都要做好这件事。若没有最能干的人在政府的最高层工作,新加坡体制的效率就会下降。

新加坡政府雇员的薪水大概是全球之冠,部长的年薪在200万新元(约等于人民币1000万元),副部长、司局长类推。之所以能做到这样,原因之一是它的政府极其精简。它没有地方政府,只有十几个部长,执政党机构很少,中央党部仅有十几个全职工作人员。

第三,用良好的反腐制度和严厉的反腐措施确保政府官员清廉。上世纪80年代新加坡曾有一名部长被指收受贿赂,他承受沉重压力,无法面对同事和公众,最后以自杀了之。官员要公布财产,无法说明的那部分财产即被推定为贪污所得。

此外,国家政治还要清明。没有清明的政治,就不可能有清廉的政府。为确保政治清明,新加坡坚决避免“金钱政治”,也就是一个人要坐上一个政府职位,他既不能靠花钱选,也不能靠花钱买。否则一个人花了很多钱坐上位置后,就难免“以位谋钱”。如此,政府就无法清廉了。“金钱政治”是大多数民选制国家未能避免的问题,但在新加坡通过选举制度的设计,避免了这个问题的出现。

选举制下若能做到一党长期执政,则有诸多好处。首先,优秀人才集中在执政党,提高了政府的执政能力。新加坡反对党成不了气候的一个原因是国家人才几乎被执政党网罗殆尽。其次,政府政策有连续性。新加坡的许多好的政策都是执行了二三十年之后才出成效、才臻于完善的。

人民信任

为他国所不能为

新加坡前总理吴作栋先生在谈及新加坡政府和人民行动党最可珍贵的财产是什么的时候,毫不犹豫地说:人民的信任。新加坡政府获得了人民充分的信任,因此它就能够顺利地解决其他国家感到很棘手的许多问题。

比如有了民众的信任,新加坡就很好地解决了族裔矛盾,使华人、马来人、印度裔人等保持和睦。它的一个做法是规定每个政府提供的组屋小区要按国家人口中的族裔比例入住华人、印度裔和马来人家庭,以增加各族之间的相互了解,避免少数裔族群过度集居导致的民族隔阂和矛盾。这样的政策能够顺利执行,端赖民众对政府的信任,否则根本推不开。

再比如,有了人民的信任,政府应对经济冲击就变得相对简单了。在亚洲金融危机和本次全球金融危机中,新加坡政府都采取了减少雇主对强积金的支付比例的应对措施,以减轻企业的工资负担,在危机中保持企业的生存力和活力,以便危机过去后经济能够迅速恢复。两次危机中民众都欣然接受这个措施,使得新加坡从容应对危机。

有了这样一个清廉、能干又专心为人民做事的政府,新加坡得以采用“远见卓识、持之以恒”的办法很好地解决许多其他国家在发展过程中难以解决的重大问题。新加坡政府在国家发展的不同阶段大都能尽早发现问题,及时提出富有远见的解决方案,并持续贯彻执行,最终取得成效。试举几例以说明之。

1.住房政策

住房最关乎一国民众的生活质量。“居者有其屋”是人类古往今来的理想。为此,几乎所有国家的政府都有一定的公共住房措施。但这些措施几乎都只是为了解决少数贫困家庭的居住问题,不涉及80%以上的民众。然而新加坡不一样。它在独立不久,当国家还大量拥有土地时,即制订了政府要为大多数国民提供良好住房的目标。其办法是政府建造大量区位、规划设计和建筑质量均良好的住房(新加坡称“公共组屋”),然后以低于市价卖给符合条件的民众,一户只许买一套。民众按自己的收入水平和家庭人口数,申请购买不同套型和面积的组屋,政府保证每一户居民在等待一段时间后,都有机会买到这样一套房子。组屋若干年后可以转让,但必须在符合购买组屋条件的人群中转让。50年来,在一个400万人口的国家,新加坡政府已经累计建造了100万套这样的住房。今日新加坡82%的人口住在公共组屋里。剩下的人口(主要是富裕阶层)的住房则由私人开发商提供,价格当然由市场决定。

新加坡这套住房政策确保了广大的中产阶级都拥有良好的住房,不受市场高房价的困扰。这也保证了新加坡总体商务成本较低,有利于它吸引国际企业和人才。例如一套在香港月租1万美元的房子,在新加坡只要4000美元。历经50年的执行和改进,新加坡的公共住房政策已经相当完善,成为了各国学习考察的对象。能如此成功,有赖于一个清廉能干的政府。否则,如此大规模的政府介入,既无法保证所建房屋的质量,也难以确保房屋的公正分配。

顺便提一下,新加坡的这套住房政策,实际上也是一种重要的社会收入再分配手段。随着经济的发展,普通民众家庭拥有的组屋的价值跟着增长,成了这些家庭最大的财产。政府现在每年要为负责此项政策的公共组屋局提供20亿新币的补贴,加上多年国有土地的低价投入,政府在住房上的实际支出颇为浩大。但是,新加坡政局和社会的稳定,很大程度上得益于这套住房政策。

2.养老保障

老有所养,乃古今中外的理想。新加坡1968年即完善了全民参与的强制储蓄养老体制(即“强积金”),规定每一个职工都必须参加,每个参保人员将工资的40%存入个人强积金账户,雇主则给以一定比例的补贴,也存入个人账户。积存的钱由政府进行保守的投资管理,参保人员只有到退休后才能动用账户里的资金。其基本理念是养老要由民众自己负起责任,而不是年轻时把钱花光。今日新加坡已经很好地解决了老有所养的问题,其强积金制度也成了各国考察学习的典范。

3.医疗保障

新加坡是当今世界上极少数没有被医疗保障所困扰的国家。新加坡医疗开支只占GDP的3%,远低于其他发达国家(比如美国是16%,英国是8%),但却很好地解决了医疗问题,既实现了全民医保,又给国民提供了优良的医疗服务。

其办法是政府办医院、政府与民众共同支付医疗费用、由政府保证大额支出。政府认识到自己在解决医疗保障上的责任,每年提供大量财政支出(现在每年约21亿新币),同时充分强调民众保持自己身体健康的责任,用经济手段杜绝滥用医疗资源的现象。医疗保障体制非常复杂,非三言两语所能道尽。美国总统奥巴马2009年上台后即开始改革美国的医保体制,讨论时被作为参考范例引用的医保体制中就有新加坡的体制,足见新加坡医保体制设计和运行的有效性。

4.双语教育

新加坡是华人为主的社会,又是国际航运、金融和贸易中心。新加坡独立后坚定地推行英语和中文(少数族裔可自选本族语言作为第二语言)的双语教育,上世纪70年代后进一步明确提出“英文第一语言、中文第二语言”的政策。今日新加坡国民的英文水准与一般英语国家无异,大多数国民的中文口语和写作也过得去。兼具英文和中文的优势,使新加坡在当今世界可左右逢源,为其今后进一步发展打下了良好的基础。英语优先的双语政策在执行过程中曾遇到过许多华人家长的强烈抵制,他们希望中文优先,但新加坡政府排除异议予以坚持。李光耀先生甚至认为,没有国民良好的英语水平,就没有今天新加坡的成就。

5.汽车牌照管理

新加坡在汽车拥有量还不是很多的上世纪70年代即开始实行牌照收费拍卖的政策,每年按道路的增加量增加汽车牌照数。同时大力发展地铁等公共交通。到过新加坡的人会发现,那里没有大城市交通过分拥挤的现象。若在汽车拥有量很多后才开始实行这样的政策,就不易成功了。世界上现在有许多城市在学习新加坡的做法,这其中就包括了上海。

6.人才培养

新加坡向来认为人才是其最重要的资源,从早培养的原则贯穿其人才政策之中。政府每年从高中毕业生中选拔国家奖学金获得者,送其进入国内外优秀大学学习,学成后按要求回国工作一段时间,政府再予以跟踪评估培养。新加坡内阁2010年的在任20名部长中,有15名是这类国家奖学金的获得者。新加坡政府认为,一个人的先天条件和早期教育很大程度上决定了他今后的成就,所以人才一定要及早发现并跟踪培养使用。

7.水资源管理

新加坡虽然降雨不少,但因国土狭小,是个饮用水缺乏的国家,每天要从马来西亚进口120万吨淡水。由于新马关系错综复杂,新加坡从上世纪80年代初即开始雨水归集、废水再生及海水淡化的工作,现已能在极端情况下不进口淡水而做到饮用水自给。其再生水和海水淡化的技术也因此处于全球领先地位。通过价格杠杆和有效的经营,国家自来水公司做到了盈亏持平,不需政府补贴。

8.经济竞争优势

要给国民提供住房、医疗、教育,还要支出庞大的国防费用(占国家财政开支的25%),新加坡必须要在国际经济竞争中占领优势地位。

新加坡的一个传统优势是港口。政府将港口的效率发挥到了极致,现在新加坡港是全球最大的转运港(trans-shipping port)和集装箱港。新加坡空运本来没有天然优势,但政府在上世纪70年代即开始建造了一个适宜飞机中转的樟宜机场。由于机场管理出类拔萃,现在樟宜机场已经成为全球最大的转运机场之一,每年为新加坡带来许多收益,也为新加坡成为优良的国际企业聚集地作出了重要贡献。

在金融方面,新加坡从上世纪70年代就开始打造亚洲时区的国际金融中心,以实现从纽约到伦敦到亚洲的全球24小时不间断交易。今日新加坡是全球资产管理、外汇交易和期货产品的重要中心。不为人所知的是新加坡也是跨国制造企业在亚洲的重要营运中心,制造业仍占新加坡GDP的四分之一。近十年来,新加坡政府致力于打造全球生物医药产业基地,现在年营销额已达180亿新币。利用其政局稳定、环境优美、税负低廉等优势,新加坡吸引了大量各国的富人前来购置房产,给国家带来可观的收入。

精神文明

与国家发展相辅相成

注重人文发展,自远古以来就是中华文化传统。新加坡从建国开始,即着力精神文明建设。经过政府50年的持续教育和引导,新加坡民众的精神文明也已达到了一个相当高的境界。民众的公共场所习惯已臻完善,不卫生的行为基本绝迹,更重要的是全社会有了一种助人为乐的气氛。坐新加坡航空公司的班机,住新加坡的酒店,你能享受到舒适良好的服务,你能感受得到服务员在时时想着客人接下来需要什么,而不是事事要客人自己提出;参观博物馆,观摩议员与选民见面会,考察社区活动中心,你会发现有众多认真的志愿者在热心相助。民众从为别人服务的一件件小事中,感受到了实现理想的一种崇高意义。是不是因为公司把员工都培训得很好,所以新加坡的服务才好了呢?不是的。实际上,没有一种助人为乐的社会氛围,培训只能使员工做到准确地完成机械程式,并不能让人感到舒服温暖。

有了这样一种助人为乐的社会氛围,政府管理国家的成本也可大大降低。许多在其他国家由政府专职人员完成的工作,在新加坡就可由志愿者帮忙完成。

扎根于民

执政基础牢固

国家要长治久安,政府必须既能有效地引导民众,又能及时地回应民众的诉求。新加坡政府之能引导民众,已如前面所述几项国家政策所示。它也以各种方式,有效回应民众的诉求,让广大民众感到,政府切实关心他们的生活,愿意并且能够为他们解决问题。这其中一种有效的方式是国会议员与选民的定期见面会。新加坡全国分为几十个选区,每个选区产生一名或多名国会议员,全国共83名议员。这些议员每周都必须与选民见一次面,为大家办实事(meet-the-people session)。由于绝大部分议员属于执政的人民行动党,这也是密切执政党与人民关系的措施。选民可将各种困难和需要帮忙的事告知议员。议员对选民所关切的事或做出解释,或利用自己对政府部门的影响力,帮助解决之。如此,政府能及时了解民众面临什么问题,民众则确信政府会尽力帮助解决。政府与民众的良性互动,构筑了国家长治久安的牢固基础。

精英治国与密切联系群众不一定总是矛盾的,新加坡将两者很好地结合了起来,其中关键是要制定出联系群众的制度,并切实执行。

体制优势

模式延续可期

从严格意义上说,新加坡体制的优越性尚未得到最终证明,因为它的创始人李光耀先生仍然健在。而一个良好的体制必须能够在其创始人离开后仍可延续。有许多人担心新加坡的体制很难在李光耀先生身后继续存在。确实,这套体制的良好运作需要有一个明智的最高领导层,而长期作为该领导层核心的李光耀先生不会再有第二个了。但我们若仔细观察就会发现,新加坡这套体制在实际运作中已经非常制度化,50年实行下来,成就斐然,已为民众普遍认同和接受。此外,50年实践的正反经验足可供后人借鉴,50年创造的财富足可为后人所用,以克服前进中的困难。后人当然不可能有李光耀先生从革命家到建国者这样的经历,但后人成长的条件却更优越,见识也更广阔,还有前车可资借鉴,亦焉知来者之不如前?

有理由相信,即便没有了李光耀先生这个核心,由他创立的新加坡体制仍能延续。当然,新加坡政府需要把这套体制的优势不断地向受教育程度越来越高、对外界了解越来越多、对过去困难的感受越来越少的年轻一代解释,以避免他们不加分析地认为自己的制度不如其他国家好,急于改革反而改到歪路上去。在2011年大选得票创历史新低后,新加坡执政党和政府已经加强了与民众特别是年轻一代在政策方面的沟通,政府也及时在移民和公共组屋等政策上做出了微调。相信广大民众会看到,政府的政策是国家的长远利益所在。可贵的是,新加坡执政党在2011年大选受挫后加强了对民意的引导,着力将民意导向有利于国家长远发展的方向,而不是一味迁就民意。

小国经验

具备世界意义

新加坡国家小,一项政策能在全国一致推开,所以容易形成决策共识,也容易产生显著的执行效果。但并非因此新加坡的体制就对其他国家没有借鉴意义。把西方的政治经济体制和中华文化的传统结合好,这在理论上就不容易做到,能成功实践50年,则至为不易,当属人类历史之一大创举。此中新加坡的诸多举措,一定值得各国学习体察。李光耀先生2010年5月在浦东干部学院演讲时告诫听众:麻雀虽小,五脏俱全,不可轻易贬低新加坡经验的适用性。

在当前全球尚未从金融危机中恢复过来的背景下,新加坡的体制更具全球意义。因为金融危机暴露出了传统的西方民选政体不能适应全球化新趋势的一些端倪。全球化使得各国互相之间的竞争和影响大大增加,这需要有一个清廉能干政府的不断有效介入,才能使一国立于不败之地,而传统的西方民选政体绝难产生这样的政府。

(作者系上海市金融服务办公室主任)插图/刘飞

[责任编辑:zhangzh] 标签:新加坡 政府 李光耀 国家 
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