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铁路改革回顾:三道难坎 三次流产

2012年03月23日 06:09
来源:东方早报 作者:李伟

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改革开放后的中国铁路第四次改革或许将进入破题阶段——国务院3月18日批转的国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》显示,我国2012年将研究制定铁路体制改革方案。《意见》指出,国家将按照政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案,鼓励民间资本进入铁路领域。

该消息一公布,引发舆论关注。基于时代和国情的需要,新中国铁路在60年发展历程中,一直以高度垄断与强势扩张的方式,运载着中国经济走向繁盛辉煌。但垄断体制内伴生的责任、效率和腐败等问题,也深深制约着铁路的再发展和运输系统的安全。

铁路改革的话题早已不新鲜,1986年,2000年,2008年,三次改革都因为多种因素付诸流水。让人难以理解的是,无论形势和时局如何变化,中国铁路一直难以摆脱其政企不分、垄断集权的形象。铁路改革为何如此艰难?为解释这一疑问,“7·23”事故后,早报记者走访北京、河南、山东、浙江和云南等地,在中国的9个城市中观察和分析中国铁路庞大身躯的肌理脉络。期间,早报记者采访了数十位与铁路相关的人士,他们中既有铁道部现任及退休官员干部,铁路一线员工及其家属,也有多年参与、呼吁改革的学界专家和资深媒体人。

对历史的梳理和总结,是为厘清未来的路在何方。我们尊重和赞许铁道部为中国运输发展所作的贡献和努力,但也希望能警醒和呼吁决策层,在“7·23”事故后依然坚定铁路改革的决心和态度,冲破历史的循环和反复,避免悲剧的再一次发生。

毕竟,一个从高度集中垄断走向开放效率透明的中国铁路,更加符合人民与国家的利益要求。

26年后,中国铁路改革仍待破题

开篇 再吁改革

2012年3月5日,国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时强调:中国将深入推进国有经济战略性调整,完善国有资本有进有退、合理流动机制。研究推进铁路、电力等行业改革。

同样在今年“两会”期间,全国人大代表、著名铁路专家王梦恕提交议案,建议撤销铁道部,尽快实现铁路的政企分开和建立综合交通运输管理体制。

呼吁铁路改革的声音,从未停止过。

“一定要多帮我们铁路职工呼吁一下,我们很不容易,希望政府和领导能够理解我们,整治一下铁路的问题,改改革。”济南铁路司机罗永昌说。2011年8月早报记者在济南找到他时,罗永昌刚从动车上下来,连续4天的夜班让他眼圈红胀,且不住地打呵欠。

罗永昌告诉早报记者,自己进入铁路近10年,收入一直都是1000块出头,“根本就没怎么变化过”,但却长期加班、超负荷工作。“每年春运,安全生产大检查,都得加班,上面一阵一阵的搞运动,底下人吃不消了。”2008年前后,罗永昌通过考核进入动车司机行列,不过考核并非唯一的门槛,“还必须找关系,如果没有这一块,还是得继续搞货运,太累,钱也不多。”

实际上,几乎每年春运前后,国内舆论都会自发开始抨击和质疑铁道部的必要性,而“7·23”事故更是激起了更大范围内的呼吁和抨击。

“中国铁路改革无论从哪方面来讲都已经刻不容缓。”中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹告诉早报记者:“和其他垄断行业相比,铁路的改革一直迟迟没有动静,雷声大,雨点小。很多人都难以理解,为什么铁路行业可以如此逍遥。这里的原因很多,比如铁路行业的改革比较复杂,铁路行业的竞争模式比较特殊,……但是‘7·23’事故一下子把铁路的很多矛盾彻底暴露出来,铁路行业很难再利用这些借口延缓体制改革。”

尽管内外呼吁改革的声音愈发强劲,但掌握和靠近铁路实权的人们,却有着完全不同的看法。“铁路体制改革是一个很复杂的事情,根本没有你们想得那么简单。”前铁道部总工程师、高速办主任沈之介告诉早报记者,即便是在上世纪90年代,国务院高层对铁路的改革态度都是慎之又慎。“那个时候,曾经有乘客给朱镕基同志写信,反映春运买票难和坐车拥挤的问题。朱镕基同志对这些情况很关心也很感慨,当时高层的想法就是集中力量解决运能不足的矛盾,而不是搞结果难测的改革。”沈之介回忆称。

沈之介的观点并非个案,早报记者采访的多位铁道部前任、现任官员都认为,铁路涉及中国经济和国家安全等诸多问题,牵一发而动全身,需要慎重考虑。“以前不是没有改革过,但效果都不好,所以要更慎重。”一位退休干部回应称。

实际上,成立于1949年初的铁道部确实尝试过改革的努力,自1978年改革开放以来,在大环境压力和内部开明领导的努力下,从1986年起中国铁路先后经历了3次改革试水,但每次改革的努力都在事故灾难和人事变动中付诸流水。

更让人感到前途难料的是,数次与改革擦肩而过后,铁道部却在“跨越式发展”的理念下,继续着这个“庞大身躯”的扩张与膨胀,并最终与中国经济安全相捆绑,摆出一副“大而难倒”的架势。

铁路改革,似乎越来越艰难了。

铁路三次改革无疾而终

(一)

1986年初次改革

止步于频繁的安全事故

铁路改革之路起步于1986年,被频繁的安全事故阻断。

“社会对铁路一直有误解,铁道部不是保守不改革,上世纪80年代丁关根就已经着手铁路改革了。”一位前铁道部干部称。丁关根是第8任铁道部部长,1929年出生的他来自江苏无锡,毕业于上海交通大学,后长期在铁路系统工作,并相继担任铁路多个部门的领导工作。

1986年,时任铁道部部长的丁关根提出铁路系统内部“大包干”的方针,将原本收归于铁道部的财务、劳资、人事等权力直接下放到各地路局,试行铁路行业的经济责任大包干。“当时的情况比较简单,整个环境气候都在支持改革,铁道部也积极响应。”上述干部回忆称。

“大包干”显然是效仿了当年颇为流行的改革方式,也得到了上层领导的肯定。邓小平在听过丁关根的改革汇报后,沉默半晌道:“让铁路闯一闯。”彼时的中国铁路共拥有职工320万人,固定资产上千亿元,外电评价此次改革为“中国最庞大的企业,迈出了关键的一步”。

据当年参与改革的铁道干部回忆,1986年后铁道部和各路局干部都被安排到北京交通大学进行统一培训,成绩不合格者撤销职务待遇。“地方部分干部对这个决定意见很大,非议不少,丁关根同志是顶着压力上的。”

铁道部希望通过改革来解决财政上对国家的过度依赖,进而获得更多自主权,激发创新和积极性。根据“大包干”方案,铁路不再将全部运营收入上缴中央,而是以承包责任制的方式每年上缴5%的营业收入,其余全部收入归铁路系统。同时丁关根还承诺,计划在“七五”期间要使客运量增长45%,货运量增长71%,修建新线、复线、电气化铁路近万公里,铁路机车车辆方面的工业投资接近前35年国家在这方面投资的总和。

遗憾的是,丁关根的铁路改革尚未发酵落实,就夭折于一起起车祸事故中。多年后,早已从铁路一线退休的昆明铁路司机赵成林疑惑地反问早报记者:“没听说那个时候有哪样改革嘛?上世纪80年代铁路最厉害的就是超载和车祸,经常出事故。”据不完全统计,1978年至1988年期间,铁路共发生16起安全交通事故,471人在事故中遇难身亡。

1978年12月16日凌晨,郑州铁路局机务南段列车司机马相臣和阎景发在驾驶368次旅客列车时打瞌睡,导致列车在杨庄车站失控撞上87次旅客快车。这场事故共造成106人死亡,受伤218人,因为事发小站杨庄,后被称作“杨庄事故”。

因为“文革”刚刚结束,综合多方面的考虑,“杨庄事故”一事并未广泛提及。直到1979年郑州市中级人民法院公开审理此案时,外界才能清楚了解到事故背后的故事。最终,368次列车司机马相臣和阎景发分别被判处有期徒刑10年和5年。

“杨庄事故对铁路职工震动很大,影响很深,不少人私下和我说,被告是替铁路还债。”当年为马、阎两人辩护的律师王润屋告诉早报记者,法院判决那天,郑州铁路局还特别开通了铁路沿线电话会议室的电话,3万多名铁路职工旁听了判决结果。

王润屋回忆,当年他走访了解到,马相臣和阎景发两人家境都很拮据。“尤其是阎景发,他爱人工作也忙,他下了火车就要回家做家务,一直休息不好。”据悉,马相臣曾在法庭上总结了杨庄事故的两个客观原因,一是单线行车的中间站在没有隔开时,不能同时接发列车;二是机车质量不良,有“途停”现象。马相臣强调,公布这两个原因并非为自己开脱,而是“希望引起领导的重视,避免事故再次发生”。

“马相臣当年把这两个原因一说,铁路职工眼泪都掉下来了。”一位郑州铁路局职工回忆道。梳理1980年代的铁路事故,大多都是设备老化、管理制度缺陷所导致,而这又恰恰是“大跃进”和“文革”期间对铁路过度使用埋下的隐患。也许是认识到了制度上的不足,杨庄事故发生后,铁道部在基层狠抓安全生产工作。郑州铁路局更是建立了待乘室,值乘人员出车前至少要在此休息4个小时,这一措施很快在全国得到推广。

杨庄事故只是那个时期铁路事故的一个片段。

1981年7月9日凌晨,暴雨洪水冲断了成昆铁路利子依达大桥,在通讯设备失灵情况下,442次列车在行驶到利子依达大桥后发生坠落入河事故。这次事故共造成130人失踪和死亡,146人受伤,整个成昆铁路也中断达15天。

1988年1月24日,由昆明开往上海的80次特快列车,运行至贵昆线区间时发生颠覆,88人死亡、202人受伤。

“1980年代的铁路事故确实很不寻常,主要是这样频繁地出现重大事故,在铁道部历史上也比较少见。”前铁道部总工程师周翊民告诉早报记者,不断发生的事故,让铁道部高层开始反思和纠错,寻找问题的所在。

频繁的安全事故不仅影响了中国的铁路形象,也客观上阻断了1986年的铁路改革之路。在丁关根引咎辞职后,“大包干”一事也再无人提及,原本下放地方路局的权限也以安全生产为由统一收归铁道部。多年后,回忆起1980年代的改革尝试,不少退休干部都惋惜而遗憾。“如果当初老天给点运气,让改革成功,铁路今天可能就是另外一个模样。”铁道部一老干部感慨道。

(二)

2000年积极改革

停滞于一次人事变动

在初试改革近15年后,铁路又一次迎来了改革的机遇。

铁道部经济规划研究院坐落于北京市羊坊店路,与北京铁路局文化宫隔街相望。2000年前后,规划院受时任铁道部部长傅志寰指派,拟定一份《铁路体制改革方案》。不过这份方案从来没有对外公布过,研究院也据此拒绝了早报记者的采访。

“和之前的李森茂和韩杼滨两任部长比起来,傅志寰对改革最为积极,他私下总结自己的成绩时也说,就是提速和改革。”一位曾在铁道部发展计划司工作的干部称。

傅志寰1938年出生在哈尔滨,他的父亲是一名火车司机。1955年,傅志寰报考大学蒸汽机车专业,后因成绩优异被送往苏联学习深造。学成归国后他主动申请到株洲电力机车研究所工作,后一直在铁路系统内工作学习,直到1998年提任铁道部部长。

在铁路系统内,科研出身的傅志寰素有“书生部长”的称号,他对铁路技术和体制的改革也甚为积极。据铁道部多位干部回忆,傅志寰对铁路改革的最大贡献在于,明确提出了“网运分离”的改革方案。

“1986年大包干以后,两届铁路领导都提到了改革,但只是说要改革创新,没有一个具体方案。”上述干部回忆称。“网运分离”是指成立国家铁路路网公司和数家客运、货运经营公司,将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来,以市场化手段打破铁道部“政企不分”的格局。“网运分离”并非铁道部的首创,欧美国家在铁路管理和经营上大都采用此方式,区别在于部分国家选择网运分离,部分国家选择网运统一。

傅志寰提出“网运分离”改革并非空穴来风。中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹曾在2000年前后参与过电信、电力等垄断行业的改革讨论,他认为是外部大环境的变化,敦促铁道部启动了体制改革的方案。“当时国务院成立了垄断行业改革领导小组,朱镕基总理直接抓这件事,王岐山具体负责,还特别成立了五个改革方案设计小组,改革的对象直指电信、电力、铁路和民航四大垄断行业。”

2000年后,整个中国经济笼罩在“国退民进”的热潮中,对国有企业产权的放开刺激着越来越多大型企业试水体制改革。张昕竹回忆,在高层直接筹办的改革小组成立以后,电力、民航、电信陆续出台了改革方案,铁道部的压力也越来越大。

但是,由铁道部经济规划研究院拟定的《铁路体制改革方案》并未获得国务院高层的肯定。据悉,在该方案反复修改近30次仍未获得肯定后,傅志寰终于开始求助外援。

“我们确实帮铁道部做过一份体制改革研究方案,但最终是否采纳执行,则是铁道部的问题。”国务院发展研究中心产业经济部主任冯飞告诉早报记者,2001年前后,铁道部委托国务院发展研究中心制定一份铁路体制改革的研究方案,而他是这个项目的主要负责人。

对于当年的改革方案,冯飞拒绝透露更多。“现在铁道部已经成为众矢之的了,我个人不大方便再讲更多了。”冯飞称。

据了解,在多方调研后,国务院发展研究中心于2002年向铁道部提交了这份改革方案,但和内部方案一样,该报告一直未曾对外公开。早报记者经多方努力获得这份改革方案,发现其仍未跳出“网运分离”的范畴。

该报告认为:“中国经济目前正处于迅速的转型和成长时期,对铁路运输的需求仍是以极快的速度增加。”就此,国务院发展研究中心为中国铁路改革指出四个目标是:1.将政府功能和企业管理分离,同时将政府职能与国有资产管理职能相分离;2.在铁路部门内部形成竞争;3.对于市场导向的投资提供有效的激励;4.建立健全、统一、公正、高效的管制制度。

“只有打破垄断,引入竞争、改革体制和机制,塑造真正面向市场的竞争主体,才是中国铁路运输业发展的唯一出路。”报告称。

此外,该报告还提出了铁路财政自主权和引入民间资本投资铁路等设想。

2002年,这份方案最终交由国务院进行审议,但高层一直没有表态。此时傅志寰已经感受到明显的压力。在一次国务院新闻办组织的记者招待会上,当被问及铁路改革方案为何迟迟不出时,傅志寰回应称:“为什么我们的改革方案推出得比较晚?第一,就是我们铁路的运能是非常紧张的,我们一公里所承担的负荷是美国的三倍,在这种情况下需要国家一定的宏观调控,分配运力,比如说春运,我们只能停下一部分货运来保证客运,这时候的客运并不赚钱。另外,铁路是一个比较复杂的大系统,这个系统的改革也要十分小心。”

“网运分离”方案的尴尬

铁道部内部大多数人都相信,国务院对“网运分离”的沉默是基于此前试点的失败。早在“网运分离”仍处于讨论阶段时,铁道部已经在各地悄然开始了改革的试点。

1998年开始,受到财政赤字等问题的影响,铁道部对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局开始实行“资产经营责任制”试点改革。一年后,此种制度被推广到了整个铁路运输产业。

所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局,在允许地方自主经营的情况下,以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。日后,傅志寰曾在公开场合肯定了这一制度,称:“铁路局局长两年不扭亏,要自动辞职,铁道部的领导班子两年不扭亏,也自动辞职,我们当时表了决心,这个决心现在看来起了作用,各路局经营情况也明显好转。”

同时,铁道部还在各地路局组建了客运公司,试行“网运分离”模式。

这场轰轰烈烈的权力下放很快被否定,有消息传出客运公司成立后,各地铁路局亏损反而愈发严重,仅郑州铁路局一年就亏损近7000万元。郑州铁路局一退休干部称,当初搞网运分离,外界一致看好郑州铁路局。但实际的情况是“客运公司是独立出來了,但运输调度权还是在铁道部手里。在运力吃紧的时候,本来拉运输肯定赚钱,但上面有意增加客运,这样一进一出,肯定要赔钱。”

此外,客运公司的成立还加剧了各路局潜伏多年的内部矛盾,引发了内耗和争斗。据该干部回忆,客运公司成立后开始和各车站发生利益争夺,“归根究底还在于铁路系统内机构冗杂、各部门利益纠缠不清。客运希望旅客上车补票,这样就能获得收入,车站当然不愿意。”为了争夺客源和票价优势,郑州铁路局客运公司还发生了职工围攻客车甚至殴打领导的事件。

地方试点的失败和国务院的沉默,让铁道部不得不重新开始考量改革的方案。2002年,傅志寰通过关系联系上世界银行,邀请后者独立完成一份铁路体制改革的方案。

“2002年傅部长找到世界银行,希望就铁路改革提供意见。当时中国政府高层已经开始重视垄断国企的问题,但是世界银行的报告只允许在小范围内进行内部讨论而已。”路易斯·汤普森( Louis S. Thompson)告诉早报记者。

作为当时世界银行铁路问题首席顾问,汤普森此前曾参与过包括阿根廷、巴西、墨西哥和波兰等数十个国家铁路改革讨论研究。如今,已经离开世界银行的汤普森一再强调,自己的观点仅代表他个人,与任何组织无关。

在实地调研分析后,汤普森颠覆了铁道部一直热衷的“网运分离”方案,提出“网运合一”模式。他借鉴美国和加拿大的铁路运营方案,建议铁道部成立国家铁路总公司,代表国家行使铁路经营职能。在总公司之下,再组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域性竞争。“我并不是认为网运分离不好,但中国的实际情况是,如何在保证铁道部对资源和财政的控制下,实现内部合理竞争机制。因此,美国的模式更适合那个时期的中国。”汤普森解释道。

“我还建议中国铁路能够放开对私人资本的限制,作为另外一个绝对垄断的铁路案例,印度铁路也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。”此外,汤普森还建议铁道部尝试票价改革,以缓解铁道部财政收支上的压力。

世界银行的方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案,得到一些业内人士的赞同。

2003年,铁道部再次向国务院提交新的铁路改革方案,内容即是“网运合一、区域竞争”模式,但国务院依旧对此没有明确表态。对于政府在铁路改革方面的谨慎和犹豫,汤普森分析道:“从我了解到的情况看,中国政府当时非常关注煤炭运输和中国未来的高铁建设,因此担心改革会影响到这两方面的有序进程。”

而一位铁道部退休干部则告诉早报记者:“铁路改革不像大家想得那么简单,当时很多老同志到铁道部和国务院提意见,不支持改革。”该说法得到了中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹的确认,张昕竹称:“铁道部的一些人反对改革,理由是,铁路在中国是朝阳产业,仍然需要大量投资,需要集中力量办大事,不能因为体制改革而使行业太分散。另外,体制变了会影响协调问题,最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由,认为政企分开后,铁道部控制力可能会减弱,一旦国家有危难,会影响国家国防安全。”

“我个人觉得,可能是决策层被这些理由打动了,认为客观上铁路还是要继续大力发展,怕改革可能会出问题,所以铁路改革就搁置了。”张昕竹告诉早报记者。

“跨越式发展”的混沌

与第一次改革受阻于事故频发不同,铁路的第二次改革停滞于一次人事变动。2003年,傅志寰调任全国人大财政经济委员会主任委员,时任铁道部党组书记的刘志军接任部长一职。

1951年出生的刘志军是湖北襄樊人,与傅志寰的技术背景不同,刘志军出身铁路工人。1972年参加工作后,刘志军从武昌机务段普通养路工人,一步步升迁上行,最终成为铁道部部长。

1994年,时任铁道部部长的韩杼滨抽调一批地方干部进京,其中就包括刘志军和盛光祖(盛在2011年取代刘志军,成为第13任铁道部部长)。凭借出色的业务能力,刘志军和盛光祖很快在同级别干部中脱颖而出,双双被默认为铁道部未来部长的人选。

当时,从沈阳铁路局调职入京的刘志军担任铁道部总调度长,统管全国的列车调度,出身济南铁路局的盛光祖则出任铁道部总经济师职务。铁道部内部对两人评价很高,一位退休老干部回忆道:“刘志军这个人比较张扬,有气魄,容易引人注意。盛光祖就比较内敛,做事低调谨慎。”

最终,2003年刘志军晋升为铁道部部长。

“刘志军虽然没有正面评价此前的改革方案,但他上任后的一些举措可以看出,他个人并不赞成傅志寰的改革思路。”前铁道部政治部一位干部回忆道。

2003年6月,履新后的刘志军在公开场合首次谈及铁路体制改革问题,称:“铁路的体制改革要有利于运输效率的提高,尤其是在运输能力紧张的情况下,体制改革不能降低运输效率。其次,铁路具有为国民经济宏观调控和国防建设服务的职能,改革不能削弱这一功能。最后,与其他国家相比,我国铁路体制改革更为复杂,必须按照改革总体走向的要求,稳步推进。”

刘志军的话语中,人们不难理会到其对铁路工作的根本看法,即用发展来取代改革的进程,用发展来解决一切问题。

果然,刘志军在后来提出了中国铁路未来“跨越式发展”的理念。刘要求铁路上下用最短的时间、最少的环节和最低的代价,实现中国铁路的全面现代化,赶超发达国家水平。

2004年初,国务院批准了《中长期铁路网规划》方案,原则上同意了刘志军的“跨越式发展”理念。《规划》称,中国铁路运营里程计划到2020年时增至10万公里,而此前中国铁路经过50余年发展才积累下7万公里的里程。

现在看来,刘志军的上任客观上推动了中国铁路在短时间内的扩张和飞跃,但也给铁路未来改革增添了诸多障碍,留下了一个混沌难测的格局。

“我哪里晓得铁路改革的事情,我只知道刘部长在任的时候,铁路职工工资待遇一直不好,而且撤销分局还让很多人下岗了。”前昆明铁路司机赵成林感慨道。1998年退休后,赵成林的儿子也进入铁路做司机,但十多年来儿子的工资却一直没有涨过。“十年前就是1000多块钱,现在还是,昆明房价都快一万块钱了。”

原郑州铁路分局调度所职工周娟对此也颇有微词:“2005年撤销分局,我们一下就没有工作了,说是会给安排,但其实根本只是安排领导,一般职工都是随便处理。”

秉承“跨越式发展”理念的指导,刘志军时代的中国铁路集中一切资源开展硬件建设,但改革并非完全被抛开。期间,铁路最大的一次内部改革发生在2005年3月18日,全国41个铁路分局全部被撤销,铁路从“铁道部-铁路局-铁路分局-站段”的管理体制,直接进入“铁道部-铁路局-站段”的三级管理体制。

据铁道部官方的统计,分局撤销后,铁路全路的站段数量减少了约30%,每年将节约各项成本11亿元。尽管铁道部曾公开表示分局撤销后会妥善安置两万多名员工,但早报记者了解到的实际情况是,许多一线职工因为不满最终安置和分配,只能离开岗位自谋生路。“当时真正安排好去处的还是科级以上的领导干部,一般职工就是等消息。”周娟告诉早报记者,2005年时,耐不住等待的职工甚至将郑州铁路局包围起来,找领导讨要说法。最终,周娟放弃了工作安置,在郑州纬三路附近开了家饭馆。

评价这桩刘志军时代动静最大的改革措施,铁道部经济规划研究院一位研究员感慨称:“撤销分局属于吃力不讨好的改革,效果未必有多好,但在铁道系统内造成的震荡极大,而且远没有触及铁路改革的实质。”

而在社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹看来,对铁道部而言,类似的内部挖潜和改革实为“消极改革”。“在我看来,这些改革都属于内部改革,还缺乏管理体制方面的根本性改革。这些内部改革的目的就是为自己赢得时间,延缓体制改革的步伐。某种程度上是在维护其垄断的合法性。”

“表面看来,铁路系统这些年做得似乎很不错,一直在努力进行内部改革,但必须强调的是,它本来可以做得更好却没有做到,铁路改革延误存在很高的机会成本。”张昕竹强调,铁路垄断的复杂性在于,存在行业垄断,可铁路职工的待遇却没见得好,“这种状况与管理者独断专行、追求政绩的品行有关。”

(三)

2008年再次改革

因“大部制”不了了之

在两次错失改革机遇后,2008年铁道部再次站在了体制改革的十字路口,和前两次一样,改革的动力同样来自外部大环境的变动。

2008年,基于我国政府部门设置较多,削弱了政府的决策职能,不利于集中统一管理等原因,国务院决心开展大部制改革。此时,有关交通部、民用航空局、邮政局和铁道部合并成立大交通部的传闻甚嚣尘上。

让舆论感到意外的是,2008年3月11日,时任国务院委员、国务院秘书长华建敏向全国人大代表递交的《国务院机构改革方案(草案)》中,并无铁道部的身影。即便是在场的部分人大代表,都表示诧异和难以理解。全国人大代表王小同、李汝求和刘富才等人分别在不同场合呼吁澄清保留铁道部的原委。

对此,时任铁道部副部长的陆东福表示,铁路在促进区域协调发展、国土开发、国防建设和维护国家民族统一方面作用明显,基于国情和铁路特性,“保留铁道部,有利于现阶段发挥体制优势、资源优势、机制优势,集中力量又好又快地办大事”。

但全国政协常委、中央党校原副校长李君如很快在媒体上透露了另外一个信息。“其实从2007年下半年以后,铁道部就到处做工作。列举种种理由,以铁路具有特殊性为由,要求保留铁道部。”李君如称。

该观点受到来自铁路内部的反驳。前铁道部总工程师沈之介告诉早报记者:“铁道部哪有那么厉害的本事,能够说服国务院改变决定的?”另一位稍晚退休的干部则透露,2007年传出大部制改革消息后,铁道部内部压力很大,人人自危。就在2008年两会前,高层领导曾专门找刘志军和发改委的领导谈话。“刘志军回来后就私下和大家讲了,高铁的项目很快就要上马,铁道部不会撤销,让大家放心。”

除高铁项目外,2008年的一场雪灾也为铁道部找到了保留下来的理由和注脚。2008年1月10日,中国南方地区出现大面积雨雪天气。因为恰逢春运期间,铁路、公路和航空受雪灾的影响被无限放大。据媒体报道,最高峰时刻广州火车站曾滞留聚集近200万人,由于滞留人数众多及时间过长,旅客情绪一度不稳定,曾发生骚动、人踩踏人的事件。

事后,一位省部级领导公开感慨称:“如果不是铁道部从全国各地调内燃机车来广州,滞留在广东的旅客就出不去。这次雪灾充分说明铁路需要高度集中,铁道部没办法放权,绝对需要全国统一。”

尽管不少人大代表曾呼吁铁道部给出改革的时间表,但在2008年“两会”落下帷幕后,此事再也无人提起。

铁路改革最难迈的三道坎

“中国铁路已到非改革不可的地步”

(四)

铁路改革三道坎:

人员去留、资产去留、

高铁狂潮后的巨额债务

如果说人事和资产的去留是每次铁路改革都要破解的难题,那么高铁狂潮后的巨额债务则成为当下中国铁路的险窠,制约着整盘改革棋局的进退。

“7·23”事故后,有关铁路改革的呼声再次涌现于媒体报端,包括《人民日报》在内的官方媒体都曾建议铁道部以事故为契机,推进改革进程。

不过早报记者在采访中发现,铁路系统内部对改革一事极为谨慎,尤其是人员安排上。“改革就要动人事,几百万人的去留问题,不好解决。”一位老干部感慨称。

铁道部官方资料显示,截至2008年底,铁路全路职工总数为205.25万人,其中干部35.3万人次,工人165.9万人。资料还称,铁路干部人数占职工总数的17.20%,较2007年增加5814人、增长1.67%。除人员众多外,铁路的特别组织框架,也无形中增加了铁路改革的复杂性和困难度。

2009年的铁路公检法“落地”一案,就已经突显铁路人事变动之艰难。1982年,铁路系统内部成立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院,加上在部队精简大潮中并入铁道部的铁道兵部队,铁路从此确立了其囊括军事和公检法系统的相对独立角色。但因为铁路公检法系统与相关法律存在冲突,1987年最高法、最高检决议撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。

但谁也没预料到,铁路运输中级法院、检察院和各地基层院的改制,却拖了20年都未能真正解决。“之所以保留基层和中级两级铁路司法机构,其中的主要阻力是,铁路部门不同意撤销。”曾参与铁路法院改革设计的原最高法研究室副主任张泗汉透露。

学界的普遍观点是,铁道部消极推进司法改革,根本在于对独立司法权的重视。“在办理刑事案件和‘涉铁’诉讼中占有极大便利,要铁路拱手交出这块行政和司法权力,难以割舍。”不过该观点遭到铁道部内部干部的驳斥,不少人向早报记者强调,之所以拖了20来年,“是因为有些地方政府不愿意接收铁路的公检法,主要还是从财政上考虑。”

这场争论和拉锯最终相持了近20年,期间铁路公检法系统不断以争议裁决刺激着公众的神经。最著名的案例是,2008年一位叫曹大和的农民工在乘坐列车途中,因为被怀疑有精神病而被列车长捆绑致死。贵阳铁路运输法院的审议结果是,列车长黄建成因“过失致人死亡罪”被判处有期徒刑2年,缓刑2年。不少人认为铁路法院此案量刑过轻,有偏袒之嫌。

争论直到2011年初才有了转向,随着济南、上海和兰州等地试点的成功,铁路司法系统的改革已经按步骤在各地开展。除司法改革耗费20余年才有转机外,据早报记者了解,2005年的铁路分局撤销一事,也在各地引发了极大的抵触情绪,并伴生有不少的冲突事件。铁路人事变动之艰难,可见一斑。

“尽管阻力重重,但改制必须进行。”原最高法研究室副主任张泗汉感慨称。

除人员去留外,铁路资产的去留也是其改革中的一道难题。

2011年8月1日,铁道部财务司在上海清算所网站公布了2011年上半年主要财务及经营数据报告,报告显示铁道部总资产已经超过3.5万亿元人民币。公开资料显示,铁道部目前内设办公厅等16个部机关,下辖18个铁路局或铁路公司,中铁集装、中铁特货、中铁快运、中国铁路建设、铁道科学研究院等5个其他企业以及铁道部工程管理中心等14个事业单位,另外铁道部旗下的广州铁路公司和太原铁路局还分别控股广深铁路和大秦铁路两家上市公司。这仅仅是中国铁路系统金字塔顶端的框架结构。

实际上,在各路局以下,还有很多配套的企业和公司,而这些难计其数的公司和资产之和,成为被外界争议的中国铁路系统。或许是这个体系过于庞大和复杂,近几年来,铁路内部管理一直存在诸多问题,而最为舆论所关注的,就是国有资产流失以及日益突出的贪腐问题。

实际上,随着近几年高速铁路项目的大面积启动,越来越多的铁路中高层官员被牵扯入贪腐泥潭中。仅2011年以来,包括刘志军、张曙光和苏顺虎等各级别官员的相继落马,再一次敲响了中国铁路“蛀虫”难除的警钟。

“对于(贪腐)这个问题,我也不知道说什么好。我也不明白,为什么铁道部会走到这样一个地步。”原铁道部总工程师沈之介无奈地告诉早报记者,“其实早在1990年代,朱镕基总理就提醒过铁道部的同志,高铁项目一定要节约节省,不能乱花钱。”

如果说人事和资产的去留是每次铁路改革都要破解的难题,那么高铁狂潮后的巨额债务则成为当下中国铁路的险窠,制约着整盘改革棋局的进退。

2003年出任铁道部部长后,秉承“跨越式发展”理念的刘志军大力推进高速铁路建设。仅2003年至2006年间全国新开工铁路建设项目就有130多个,包括时速200公里及以上的武广、郑西、石太、京津等11条客运专线和城际轨道交通项目,里程达3326.7公里。截止到2010年,全国铁路营运里程达到9.2万公里以上,投入巨资的快速客运网总规模达到2万公里以上,一个发达完善的铁路网将初具规模。铁道部宣传材料在评价这些发展成绩时感慨:“这不仅在中国铁路建设史上是空前的,在世界铁路发展史上也是罕见的。”

铁道部在创造这个罕见奇迹的同时,也将中国铁路牢牢捆绑在巨额债务上。2011年8月,铁道部财务司公布的《铁道部2011年上半年主要财务及经营数据报告》显示,铁道部所属运输企业2011年上半年盈利42.9亿元,总负债首破2万亿元,负债率为58.53%。

而此前某金融机构发布的《2010年中国交通运输业发展报告》称,快速增长的债务融资规模使得铁道部门在2009年支付的利息已高达400亿元以上,未来可能超过1000亿元。该报告预计到2012年,铁道部的资产负债率将超过70%。

但中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹认为,债务远没有想象中那么可怕。“我不太相信一个铁路行业的债务就可以绑架整个经济,给中国带来一场债务危机,甚至更大的金融和经济危机。”张昕竹透露,2000年前后他参与国有银行改革论证时,银行系统也背负大量债务和坏账,但一样能取得改革的成功。

“当年国有银行改革,几大国有银行都有很多呆账坏账,尽管形成原因很复杂,但本质上讲是政策所致,而且因为是一种搁置成本,所以最有效率的解决办法就是政府买单,即通过政府一次性注资来解决。可以肯定的是,国家几次注资核销银行的债务,肯定要比高铁债务多得多,但银行的债务问题并没有影响银行的改革,更没有危及什么国家经济安全。同样,铁路的债务也不会影响铁路改革,更不会影响什么国家经济安全,只是需要政府买单而已,仅此而已。”张昕竹告诉早报记者。

张甚至认为,对铁路负债的夸大和渲染,是部分人“阻挠改革的借口”。“实际上,这些理由一点都不新鲜,在10年前涉及垄断行业改革的时候,铁路改革就是因为很多匪夷所思的借口而搁浅。为了阻碍改革,很多人甚至会不断创造出更多的借口阻碍改革。”

尽管对债务严重性持不同观点,但张昕竹认为,铁路改革必须进行,且刻不容缓。

“中国铁路改革已经拖后了将近20年,现在已经到了非改不可的地步。首先要做的,就是破除铁路政企不分的体制。虽然说这些年来铁路行业正是得益于政企合一的体制,在金融危机后分到了最大一块蛋糕,但是铁路行业同时也是政企不分弊端的最大受害者。”张昕竹告诉早报记者,“正是政企不分的管理体制,阻碍了在铁路行业引入市场竞争机制。不打破政企不分的体制,引入市场竞争是不可能的。尽管铁路在一些领域面临其他交通模式的竞争,但是在很多市场领域,铁路仍具有市场支配地位。”铁老大“威风犹在,严重制约着资源配置的效率。比如在目前的煤电之争中,其实背后有部分是‘铁老大’的问题”。

“政企不分还导致铁路内部管理失控,这几年铁路频繁出现腐败案件的重要原因,就是权力过于集中。由此看来,铁路必须进行体制改革,否则现有的矛盾很难解决。”

铁路改革迫在眉睫,而对于改革的方案和手段,张昕竹则认为:“我觉得尽管铁路改革的具体操作方案可以探讨,但是其改革基本思路应该和其他垄断行业是一致的,这也是为世界和中国已有改革经验所证实的,那就是大刀阔斧进行行业管理体制改革,在打破政企合一体制的前提下,打破垄断引入竞争,建立有效的行业治理结构。”

但无论外界如何警示和呼吁,铁路高层却态度谨慎。“铁路改革不是件简单的事情,希望社会能够给铁道部更多的时间和耐心。”原铁道部高速办副主任周翊民告诉早报记者,中国铁路改革将是渐进和较为长期的过程。

 

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