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专家称民资进入铁路建设有赖于铁道部体制改革

2012年04月04日 07:22
来源:法治周末

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一面是因资金缺乏而大规模停工停建的铁路工程;另一面又是迟迟无法进入铁路建设的大笔民间资本。铁道部政企合一的体制是造成目前铁路建设困局的重要原因。尽快打破体制垄断,拓宽民资进入渠道,是解决当前铁路建设资金困局的最直接手段

法治周末记者 郭素凡

4月1日,中华民营企业联合会会长保育钧在博鳌亚洲论坛上表示,新疆广汇集团624公里运煤的铁路3月底就动工了,这标志着民营企业进入铁路行业试水。

这与近年来鼓励民间资本进入铁路行业呼声的高涨不无关系。

今年温家宝总理的政府工作报告中提出,铁路建设要在统筹规划下,明确政策,有序引入民间资本。

在很多高铁项目因资金紧张而停工、2012年铁路融资状况并不乐观的情况下,各方对融资渠道多元化、方式多元化寄予希望。民间资本显然也在选项之中。

但是,接受法治周末记者采访的多位人士均表示,民间资本进入铁路建设破冰,有待于铁道部体制改革的推进。

“不是没有考虑过投资铁路,但是投资政策操作细则不明确,再加上铁路技术上的障碍,所以不敢贸然进入。”一位温州民营企业家何建(化名)坦言。

近日,消息人士透露,国务院已成立铁路改革小组,由国家发改委牵头,对铁路体制改革方案进行研究。

伴随着铁道部体制改革的呼声,民间资本进入铁路行业的尝试也开始推进。

“希望这次改革可以走得更远些。”听到广汇集团参与铁路建设的消息,何建说。

资金僵局

陈萍(化名)此次回山西老家再没有看到2010年时铁路建设热火朝天的场面。取而代之的,是沿途一根根巨大的高铁水泥墩,立在崇山峻岭之中。途中并未见到任何施工场景。

2011年,急速升温的中国高铁建设狂潮,终因一次惨烈的撞车事故而降温熄火。这条原计划2014年完工的大西(大同———西安)铁路客运专线,也随铁路建设降温而在2011年放慢脚步。

“大西是半停半开,有些隧道还在施工,但是施工速度慢了很多。主要是资金太紧张,内外欠款达数千万。”一位不愿透露姓名的工作人员解释。

而像大西铁路客运专线这样的骤然“减速”,甚至“停速”的铁路在全国范围内绝非少数。

今年3月6日,全国人大代表毛桂芬表示,铁道部相关部门向她提供的数字显示,目前铁路基建投资由之前5年投资5.3万亿元的标准下降到2.8万亿元,2011年直接投资更是压缩到4000亿元,而且一般工程的建设资金多数只有三成到四成到位。

“2012年,国家发改委新批复的线路有9条,主要以货运为主,没有高铁项目,目前铁路基建还是靠2011年年底融资的2000多亿元在维持,很多项目的施工速度慢,大部分是半停半开。”工程院院士王梦恕表示。

而更有消息人士透露,今年新批复的9条线路目前还都没有开工,因为资金问题,沪昆线的个别标段还没有开工;成绵乐客运专线的个别标段也仍在停工状态;兰新线在陆续开工中,但资金还是存在缺口,有的标段还没有复工。

“2011年因为资金链断掉而停止修建铁路,造成的损失很大。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚说。

毛桂芬曾根据官方数据进行过估算,目前国内因资金链断裂,导致停工的高铁项目超过1万公里,因为停工每月造成的损失达到10亿元。

“1万多公里这么大一个场面,那么多人在工作,一下子没钱了,该怎么办?所以这个(停建)是很大的错误。”王梦恕认为。

但是,铁路融资僵局又是实实在在摆在铁道部面前的难题。

赵坚向法治周末记者解释,铁道部今年向银行贷款和发债都不会特别容易。

铁道部近年来的建设资金基本上是依靠银行贷款和债市发债,另外就是与地方政府合资,而地方政府的出资,主要是征地拆迁折价入股,还有一部分通过地方债务平台贷款而来。

“但是现在铁道部的资产负债率已经超过了60%,不能再继续借债了。而且,铁道部的银行贷款,也已经触碰到了单一客户不能超过年贷款净额15%的集中度红线。等于说放债、贷款这两条路都堵死了,铁道部2012年再通过这些惯性渠道筹资已经变得很难,只能等国家出政策。”赵坚说。

在铁路建设脚步不应该停下来成为共识的情况下,寻找解决铁路建设资金缺口的办法就成为最紧迫的任务。

另一些尝试,则将目光转移到融资主体和融资方式的多元化上。民间资本,在被“鼓励”多年之后,再次被提上鼓励进入铁路建设的名单。

“事实上,这不是民间资本应不应该进入铁路建设的问题,而是能不能进入的问题。”国家发改委综合运输研究所研究员董焰对法治周末记者直言。

寡味投资

“之前确实考虑过投资铁路,进去问了一圈之后,决定再观望一下。”前述温州民营企业家何建说。

2011年,当时有总投资超过150亿元的温州市域铁路S1线开工建设。该铁路在温州当地被称为“都市快线”,全长77公里,建设营运管理公司注册资本金70亿元,拟划出一半的注册资本金即35亿元向民资开放。

“当时投资回报率有6%或者8%等传闻。但我算了一笔账,对铁路投资回报率有些怀疑。”何建说。

结果该铁路项目35亿元向民资开放的部分一直无法实现。

“投资的具体细则、退出方式等都没有办法给出清楚的解释,还有铁路技术隔阂,我们是不敢随便进去的。”何建说。

“目前温州的民间资本也比较紧张,并没有多少企业会选择投资铁路。”温州市中小企业促进会会长周德文解释,“政策、资金紧张程度、回报,是民间资本考虑投资铁路的三个主要因素,其中回报是最重要的。”

在赵坚看来,回报率低是民间资本不愿意进入铁路的最重要原因。他认为想要引进民间资本进入高铁是不可能的,高铁运营都在亏损,赔钱的领域民间资本根本不愿意进入。现在可能吸引民间资本进入的只有煤运专线。

事实上,铁路建设引进民间资本的口号已经提出多年,铁道部也已多次表示欢迎民间资本。早在2005年7月,铁道部就出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》;2006年6月,铁道部又推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》,并明确表示“政府主导、多元化投资、市场化运作”。

在法律上,也没有禁止民间资本投资铁路行业。

尽管如此,那些吸引民间资本的改革“口号”并未化身为实际行动。众多被看成是民间资本进入铁路领域的利好消息陆续出现,实际上却很难引导民间资本进入。

“民资进入铁路还没有成功的案例。”董焰表示。

“即便有一些企业参与煤运专线建设,但参与企业也多为国企或有地方国资背景的企业。”赵坚说。

天然弱者

民资进入铁路后,由于没有话语权,曾出现过若干次出钱修建,最后黯然离场的事件。2005年衢常铁路开工,这条铁路以最早有民企参建而被舆论认为是“开了全国的先河”。但由于资本比重偏小、话语权旁落,投资方浙江光宇集团不得不于2007年黯然退出。

“这必然涉及到另一个问题,就是铁道部政企不分的体制,铁道部既是政策的制定者,又兼具企业运营。”赵坚说,“在这种体制下,民间资本很难进入。”

投资需要获得相应的产权。产权一般包括所有权、使用权(经营权)、收益权和处置权等一系列权利束(一定范围内权利的集合)。在铁路行业,产权束中的运输调度指挥权和定价权又尤为重要。

“建一个铁路需要上百亿元甚至上千亿元投资,民营企业最多也就投资几亿元到几十亿元,对整个铁路来讲可以说是杯水车薪,这也决定了他们不会拥有多少话语权。”赵坚说。

中国目前铁路建设主要由国家负责,资金来源一般包括三部分。其中中央政府投资40%,铁道部的资金占40%,其余20%由建设地区地方政府负责,实际上的建设资金则全部由铁道部来统筹。

“可以说在铁路建设上,民企天然处于劣势。”赵坚认为。

按出资比例,民间资本在铁路行业总是难逃被“边缘化”的命运,对铁路的运输调度指挥权和定价权更是无法染指。

“投进去的钱自己不能说了算,甚至完全无法控制,谁还愿意投呢?”董焰说。

另外,铁路运输的特殊性质也让民间资本望而却步。“铁路运输是路网联一,民营企业进入只能修一段铁路,但这段铁路要生存必须融入整个大铁路网中,所以必须创造条件让这些企业在大网中生存下去。但现在这样的条件并不具备。铁道部允许民企修铁路,但如果封杀民企,那企业一定运营不下去。”董焰说。

政策缺乏清晰性、稳定性是民间资本的另一实际阻碍。

“很多时候鼓励民间资本进入的声音是喊出来了,但是都是粗线条的大政策,具体细化到可执行的方案却总是迟迟无法确定,股权配置、退出机制都没有清楚。”何建无奈地表示。

朝令夕改,对民间资本来说更像一个不知何时会引爆的炸弹。

“铁道部政企合一,铁路法、各项政策法规都是铁道部说了算。企业之间打交道,如果一方违法可以去法院起诉,但企业和铁道部打交道,面临的风险是今天是允许进入的,明天铁道部完全可以下达新的命令改变政策。”赵坚说,“2003年曾有国企在运煤专线上投资购买自备车,以此参与铁路运营,但之后铁道部一个命令就将这些自备车全部收回自己运营。”

据记者了解,2012年3月,发改委基础产业司批复了蒙西华中煤运线路的项目建议书,这条从年初以来一直为外界关注的铁路,被认为是铁路项目引入外部资本的一个标杆,其建设和运营的模式或将成为未来铁路投融资的一个样板。

蒙西华中煤运线路的外部资本都来自国有企业,即便在国资企业参与背景下,赵坚仍然对谁来主导、铁路标准怎么定、谁为投资负责等问题充满疑惑:“如果是民企进来,更不要说这些问题推进的困难性了。”

改革基础

“民间资本进入铁路行业得以真正实现,有赖于铁道部政企不分体制的彻底改革。”董焰认为。

“根本上,只有实行铁路改革,实现铁道部的政企分开,铁路建设引入民间资本才能走上正道,现在的引资方式是很不健全和规范的,也不太可能成为未来铁路投融资模式的样板。”赵坚表示。

他建议,民间资本可以考虑修建铁路之外的方式进入行业,如投资建立货车公司,将车租给铁道部使用,或者在施工项目上进入。

一位铁路业内人士告诉法治周末记者,现在民间资本修建铁路线路几乎行不通,设备租赁可以是比较简单的民间投资办法。几乎所有的机车、车辆、甚至各种地面设备都可以租赁。租赁设备的进入门槛低,一列动车组大约需要1亿元至2亿元,一列25G普客连机车大概要几千万元,这样相对小规模的投资,民营资本也能够参与。民营租赁公司运营也会比铁道部灵活,它必然要争取更低的采购价格,让车有更长的使用寿命,更低的故障率。

亦有专家表示,基础设施投资BOT(即建———经营———转让)模式在吸引民间资本方面的作用值得尝试。

“目前,BOT模式在一些公共工程建设中得到了较为普遍的使用,而开展铁路BOT项目融资,可以减少国家财政支出和债务负担,缓解国家铁路建设投资与资金不足的矛盾。”对外经贸大学副教授李长安表示。

而在制度设计上,有效保护民间资本的法律手段必不可少。

“对民间资本进铁路的法律保护现在严重缺失。”赵坚说,“铁路法和铁路规则都是铁道部自己定,缺乏对铁道部作为企业运营主体的监管,民企在与其合作时在法律上也处于弱势地位。”

“况且,我国的铁路法律法规已经滞后。”北方交通大学法学院教授张长青对法治周末记者说,“1991年起实施的铁路法中还带有一些计划经济的色彩,随着国家经济形势的转变以及铁路目前的发展情况,应当在法律层面及时对一些内容进行调整和修改。”

此前,经济学家杨秋宝曾建议出台鼓励民间资本进入的铁路投资法,给予民间投资者法律和政策上的支持。

而在敲定合适的投资方式和投资操作细节时,前述民营企业家何建坦言:“控股权在国家,而比较让人担心的是合作后对经营权和收益权的争执。铁路一直由铁道部门调度、协调,民间资金介入必然与铁路部门的利益产生冲突,能否本着公平、公正原则,用成文有效的法律法规协调好双方利益,这非常关键。”

-中国近代铁路债券世纪大案

湖广铁路债券案

1911年5月,清政府借口重新规划全国铁路,终止了始于1903年的铁路修筑权开放政策,宣布将铁路干线全部收归国有。

5月20日,邮传部大臣盛宣怀在北京与英、法、德、美四国银行签订了湖广铁路借款合同,借款600万英镑,年息5厘,期限40年,并以两湖厘金及盐厘税捐作抵押。由于借款合同和湖广铁路借款债券的发行,直接侵犯了原有商办铁路全体股民的权益,从而引发了各省人民的反对,更是引发了大规模的保路运动,武昌起义、辛亥革命亦由此发端。最终,民国政府取代了大清帝国。民国政府支付债券利息到20世纪30年代中期,后由于财政困难停止支付。然而,债券的持有者并未因民国政府的停止支付而放弃追偿。

半个世纪后的1979年11月13日,以美国公民拉塞尔杰克逊为代表的债券持有人在美国亚拉巴马州提出集体诉讼,要求中华人民共和国政府支付和赔偿湖广铁路债券持有者的损失。从1981年至1984年,美国法庭对该诉讼共进行了三次裁决。此间,中国政府亦通过外交途径积极寻求解决。1983年,美国政府派出代表团到北京,邓小平对当时的美国国务卿舒尔茨指出,中国政府认为那是件很严重的事件,会对中美关系造成不好影响。此后,中方进行了有力的辩护,1986年7月25日,美国法庭作出最后判决:美国外国主权豁免法对1953年以前的交易没有追溯力,法庭决定解除该诉讼。这场世纪诉讼最终画上圆满句号。

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[责任编辑:wanggq] 标签:铁道部 铁路建设 铁路行业 
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