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铁路司法大变革停滞25年 4方案争论不休

2012年02月22日 05:55
来源:新京报 作者:宋识径

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铁路司法大变革停滞25年 4方案争论不休

陈光中,曾两次对铁路司法改革进行专题研究。

铁路司法大变革停滞25年 4方案争论不休

陈振东,17年致力于建立独立的铁路司法体系改革。

铁路司法大变革之求解

专题报道最后一期,本报邀请两位专家,一同探讨铁路司法改革中,公众的热议话题。一位是陈振东,最高人民检察院铁路运输检察厅原厅长,现已退休;另一位是陈光中,中国政法大学原校长,该校终身教授。在绵延近30年的铁路司法改革中,他们一位是变革历史的参与者、见证者,另一位是观察者、思考者。他们会告知改革中一些鲜为人知的事。

四方案

●维持原铁路司法体制不变

●彻底取消铁路的司法机构

●成立直属两高的垂直体系

●划归地方实行属地化管理

12检察长曾力阻改革

新京报:随着太原铁路检察机关移交,呼唤多年的铁路司法改革终于启动,两位听闻消息,有何感受?

陈振东:将铁路公检法与企业脱钩,纳入国家公务员序列,就这一点上是个进步。

陈光中:原有制度直接服务铁路,维护铁路安全,保护铁路各方面利益。但弊端是:铁路检、法机关严重依赖铁路企业,使它们有部门保护主义之嫌,尤其是铁路和地方发生矛盾时,缺乏司法公正。

新京报:你们遇到过司法不公的事例或案例吗?

陈振东:我任职期间,只要有举报线索,经过检察院内部报批程序,就可以组织初查。其间查过两个副部长、运输局的5个局级干部、工会主席以及行管局的基建处长等等。

新京报:遇到过干扰吗?

陈振东:很少遇到干扰。因为我的后盾是最高检。但是也有原则,查副司局长以上的官员,必须跟铁道部党组主要领导报告。

陈光中:2003年调研时发现,各地铁路法院均有当事人提出管辖异议的案例。在北京、成都等铁路中级法院,及基层法院甚至出现过一方当事人要求全体审判人员回避的现象,理由是全体审判人员均与另一方当事人(铁路企业)有利害关系。

检察机关查处职务犯罪也有很多顾虑,其法律监督职能因此很难有效履行。

新京报:1987年就曾要撤销铁路局里的检察院和法院,为何后来没有撤销?

陈振东:当时在开撤销移交会的时候,争论得非常激烈。那时有12个铁路局,也就是在12个省有铁路检察分院,这12个省的省级检察院检察长一致呼声是,撤销的决策是错误的,不能全面接手铁检分院。

反对理由是铁路有自身特点,铁路局是由铁道部直接领导,不归地方领导,地方的省检察院没办法去指挥铁路局。经费也是问题,地方的财政只办地方的案件,铁路案件移交过来,经费不够。还有很多具体问题,地方反映非常强烈。这些争论被作为情况专报提交中央。

“能剥离,不能取消”

新京报:改革中断,一停就是25年,直到如今才迈出这一步,为什么会那么久?

陈振东:转制难是因为复杂的利益格局。就转制问题,我曾向铁道部的党组汇报过,领导说等等吧。

陈光中:我曾组织人做过两次调研,2003年一次,2007年一次。调研发现,对于改制,各方面意见有分歧。

新京报:都有哪些观点?

陈光中:主要有两种观点,一个是继续维持目前的体制;另外一种观点就是把铁路法院、铁路检察院拉出来,脱离铁路部门领导。

脱离铁路部门的领导,还有三个改革方向:一个是彻底取消铁路司法机构,相关案件完全由地方司法部门管辖;一个是自成体系,建立直属于最高人民法院、最高人民检察院的铁路专门司法体系;最后一个是,保留铁路法院、检察院,划归地方。

新京报:法院和检察院持怎样的意见?

陈光中:最初法院系统领导比较倾向于彻底取消。他们认为目前的法院组织法也没有明确规定设置铁路法院。后来法院经反复考虑改变主意,倾向于保留下来。

检察院方面一直主张铁路检察院可以从铁路剥离出来,但是不能取消。

新京报:是否能彻底取消铁路司法机构,交由地方检察院、法院来办?

陈振东:铁路线穿越很多省份,发生在铁路上的犯罪案件到底由谁管辖?地方法院、检察院案件管辖是属地管辖,铁路发生的案件“满地跑”,全交给地方办,成本太高,而且没有人来协调。如果全部撤销,铁路法治建设将大倒退。

陈光中:铁路案件完全归地方法院、检察院还是有明显不足。既然有这么一支队伍,业务运作也比较熟练,经过改革后保留还是有价值的。

新京报:但很多人质疑,保留铁路法院、检察院没有法律依据?

陈光中:在专门法院、检察院方面,法院组织法、检察院组织法确实拿掉了“铁路法院”、“铁路检察院”,只明确列举了军事检察院。但修改后,在军事检察院后面毕竟还有个“等”字,不能说铁路法院检察院的存在是违法。

“垂直管理”与“属地化管理”之辩

新京报:剩下两种改革方案,要么由最高检、最高法垂直管理,要么交由属地管理,两位赞成哪种方案?

陈振东:我认为应该成立独立的铁路司法体系,三级专门铁路运输的检法两院,分别直属两高领导,地方上的检察院不并入省级检察院,感觉那样会比较顺。

陈光中:第一阶段,我们多少受了最高检铁检厅的影响,比较倾向于设立由两高垂直管理的独立铁路司法体系。

2007年,我作了进一步的调研,观点就有些变化,有点倾向于划归地方的模式。

新京报:为什么会转变?

陈光中:我们认为垂直管理尽管有好处,但是会有很多困难,可行性不大。

首先要解决财政问题,这是很现实的。如果垂直管理,就要从上到下都由国家中央财政部门拨款,中央财政部门不会轻易负担这笔钱,由地方拨款比较可行一些。

再有,按照现行法律,法院、检察院要对人大负责。如果实行垂直管理,整个铁路司法体系只通过最高法院、最高检察院对全国人大负责,各级铁路法院、检察院不对应同级人大。这样,下面各级铁路司法机关只有上级的领导监督,没有横向监督。

新京报:若“垂直管理”经费是否会缺乏保障?

陈振东:关于经费问题,我也做过调研,有过报告。可以按照一定的比例预算从铁路部门的盈利收入中扣除一部分,作为独立出的铁路公检法的专有经费。

新京报:那人大如何履行监督职责?

陈振东:可以参照军事法院和军事检察院的体制。

军队也没有人大。因为它是特殊的,是专门法院和检察院。人大常委会可以通过立法,对法院、检察院组织法里的专门法院、专门检察院另行规定,只要明确了就行了。

移交后仍问题重重

新京报:改革停滞了那么多年,是不是说明每个方案都有问题?

陈光中:有一定关系。如果某一个方案很顺畅,早就拍板了。正是因为方案各有利弊,所以犹豫再三,定不下来。当时作决定时,也不是要求一刀切,而是逐步落实。

新京报:如今将铁检交由地方管理,是否也存在问题?

陈振东:这个方案中不利的方面也比较突出,移交后的铁路司法领导管理体制仍存在诸多矛盾。

像山西、陕西,铁路检察分院、中级法院、基层院都在一个省,略微好一点。有的铁路检察院、法院跨省,比如北京,既管北京,又管天津和河北的石家庄。移交以后,人财物归当地管,但业务指导又是北京的中级法院、铁检分院,非常别扭。

在实际工作中,检察长由谁任命、工作由哪地的人大监督等等,矛盾太多。

新京报:还有其他问题吗?

陈光中:比如与公安办理的案件对接。

铁路司法机构归地方,案件是属地管辖,是静态的,而列车是动的,而且跨地域,动静有矛盾。铁路公安在运动的列车上查办的案件,移交给哪个地方的检察院?批捕、起诉等将会变得很难。

新京报:那应该怎么改?

陈光中:不管哪种模式,都各有利弊,只是归地方可能更好一点。实际上,在改革之前,也并不是所有程序都很顺,改革后肯定也会存在问题。可以先试着办,不合适再改,在总结经验的基础上,制定条例,办法,规范起来。

新京报:这一轮铁路司法改革过后,两院的组织法会不会对此作出规定?

陈光中:改革方向确定了,就有必要在法律中明确规定,避免以前因为规定不明确带来的困扰。现在法院组织法、检察院组织法都在酝酿修改,不过没有列入今年的立法计划,应该是下一届人大的事了。

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[责任编辑:xuzg] 标签:专门检察院 京报 垂直管理 
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