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张文魁:推动新一轮国企改革 就是推动转变增长方式

2012年03月07日 03:28
来源:21世纪经济报道 作者:耿雁冰

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“毒药”还是“良药”?

由世界银行与国务院发展研究中心共同撰写的一份报告,再度引发对国企改革的热议。

世界银行在其网站公布了报告全文,其中结构性改革部分由世界银行驻中国首席经济学家Ardo Hansson 和国务院发展研究中心企业所副所长张文魁共同负责。本报对张文魁进行了专访,他就为什么要改国企、如何改革国企一一作答。

在张文魁看来,过去三十多年的经验教训充分说明,国有企业产权改革不能回避。中小型国有企业可以整体出售,而大企业和特大型的企业应该实行股权多元化和混合所有制。

而对于一些自然垄断、关系国家安全、提供重要公共产品和承担普遍性服务的国有企业,暂不适宜产权改革,但应该着力于加强政府监管和改善公司治理。

温家宝总理在今年的政府工作报告中也指出,要深入推进国有经济战略性调整,完善国有资本有进有退、合理流动机制。研究推进铁路、电力等行业改革。

不过,张文魁也强调,国企产权改革的前提是,政府自身的改革要跟上,比如透明度和问责制。

现在的国有经济不是“全民所有”,是“全民没有”

效率低的国有部门以相对低廉价格获得更多资源,对效率高的民营部门获得资源形成了“挤出效应”。而现在的国有经济不是“全民所有”,而是“全民没有”

《21世纪》:很多观点认为,这几年国企改革在市场退出和整合兼并方面停滞,在这方面您怎么看?

张文魁:首先对国有经济应该有一个清醒正确的判断,这是制订国有经济改革政策的前提。现在有些机构或者学者的判断就是,国有企业效益搞得好,为什么要改呢?如果这个判断是正确的,那么改革的必要性不大,至少改革的紧迫性不强。

但我通过大量研究分析却做出了截然不同的判断:国有企业与十年前相比的确更好,但这在很大程度上是由上世纪末的改革红利和本世纪前几年的重化工业景气带来的;而与非国有企业相比,国有企业总体而言差距很大,而且越来越大。

国际上最通用的指标有两个,一个是采用ROE(净资产回报率)指标来衡量效益。根据国家统计局统计年报的数据来算,国有企业净资产回报率明显地低于私营企业,也低于外资企业。2003年的时候国企和私企的这个指标还差不多,私企13%,国企12%,2007年国有企业净资产回报率略微高于15%;民营企业已经是23%了,非常平稳地上升,2009年受金融危机的影响稍微有点下跌,但这两条线差距越来越大。

还有一个是采用TFP(全要素生产率)指标来衡量效率。几乎所有经得起推敲、具有引用价值的研究都显示,国有企业TFP的全要素生产率远远低于私营企业,过去30年国有企业TFP年均增长大概1.5%,而私营企业是4.5%。无论是ROE指标,还是TFP的指标,在过去十年国有企业发展壮大最快最明显的时期,都远远低于私营企业。尽管过去十年是国有企业盈利增长最快的时期,但实际上盈利集中在少数具有所谓“市场力量”的企业,11.5万家国有企业目前的亏损数达到1/4以上,而《国有资产统计年鉴》2008年之前的数据显示国有企业亏损面达到40%以上,这里面有统计口径不一样的原因,但是现在统计口径调了之后也是25%以上。而民营企业的亏损10%多一点,10%亏损率在市场经济当中是正常的。

当然,有些学者也会强调国企效率较低是因为国企承担了很多社会责任。我个人非常重视这些争辩,并努力寻找这方面的系统的、有力的证据,但是很遗憾,我所能得到的所有分析都是零碎的、不具备引用价值的。我个人承认这方面的因素,但这个因素并不足以推翻上述判断。

《21世纪》:过去几年国有企业高速发展的原因是什么?

张文魁:国有企业即使跟十年前的面貌相比有很大改观,也是因为上个世纪末对国有企业进行大规模的改制重组,我们这些年来一直在享受改革红利,而上一轮的改革的边际效果逐年递减,如果仅仅坐享其成,以前的改革红利将消耗殆尽。因为可以很清楚地看到,上世纪末改革之后几年,国有企业ROE大幅度地提高,而2007年之后它基本上是停滞不前,甚至有下降趋势。当然,国有企业2003年以来的快速发展壮大,也与这一轮重化工业景气有很大关系,因为保留下来的国有企业有相当大一部分是重化工业领域的大企业。但问题在于,重化工业的鼎盛时期也会过去,重化景气带来的红利也会消失。

国有企业过去几年在技术创新、技术进步方面的成绩也成了许多人争辩国有企业优越性和竞争力的证据。但我们的研究结论恰恰相反。我对一些国有企业过去在自主创新方面的进步感到振奋,这方面的成绩一点也不能否认。但是通过系统的研究可以发现,国有企业的创新效率也是明显比民营企业低很多。这从国有企业和民营企业投入的创新资源取得了多少创新成果就可以比较出来。国有企业在过去几年投入了大量的研发经费,也取得了成果,但是我们可以进行一下比较,比如说,国有企业每投入一亿元研发支出所获得的有效发明专利数量大概是18,而民营企业是43,差距不只一倍;国有企业每100名研发人员获得的有效发明专利数量是3.7,民营企业是7.4,差距也不只一倍。可以看出,民营企业的创新效率比国有企业高一倍以上,这个是中国科技统计研究的官方数据。

国有部门作为一个整体而言,从ROE、TFP和创新效率等典型指标来看,其总体效率明显不如民营部门。但是许多经得起推敲的严肃研究都发现,国有部门占用了与其规模和效率不相称的经济资源和创新资源,而且很多时候是以相对较低廉的价格占用了重要资源,而国有企业天然的“政商联结”加重了这种情形。

想一想,效率低的部门反而能以相对低廉价格获得更多资源,这是什么情形难道不是很清楚吗?从经济学的角度而言,国有部门存在大量的经济租,严重地扭曲了资源配置机制,对效率高的民营部门获得资源形成了“挤出效应”。另一方面,国有部门的经济租和营业利润与老百姓有什么关系呢?基本没有,老百姓没有享有应有利益。国有部门大约雇佣了三四千万员工,员工当然得到了工资收益,但这些人只不过占我们全部人口的3%、全部从业人员的5%、全部城镇就业人员的10%,所以并没有惠及多数人。从这个角度而言,现在的国有经济不是“全民所有”,而是“全民没有”。

从上面这些分析来看,国有企业到底要不要改不是很清晰吗?

推动新一轮国企改革,就是推动转变增长方式

要顺利转入内生增长,必须更加依靠企业的自主创新和效率提升竞赛,而不是政商联接和资源投入竞赛

《21世纪》:国企改革有何好处?

张文魁:中国过去30多年平均每年9.9%的高增长,很大程度上是靠投资拉动,意味着要不断投入经济资源,投入大量的要素来发展经济。这是一种典型的粗放型增长方式。如果通过国企改革,让效率高的民营部门获得更多的资源,而缩减效率低的国有部门规模,这就可以在一定程度上消除资源配置的扭曲状态,完全不需要这么高的储蓄率和投资率就可以保持相对比较高的增速,这非常有利于一直讲的转变发展方式。

依靠这么多的投资和大量的资源消耗、资源投入来维持高经济增长,发展是根本没法持续的。从这个角度来说,发展方式转变进展不大,在相当的程度上是因为国有企业处于粗放、低效率的发展状态。而且我们也做了一些分析和测算,现在整个国家国民经济的资源配置当中,由于国有部门的强势以及同政府存在天然的千丝万缕的纽带关系,使它更容易获得资源和各种商业机会,政府隐含的担保和救出(bail-out)也使它们能够以更低的价格获得较多资源,使资源配置扭曲、竞争无法平等。

而民营企业为了抢夺经济资源,可能会采取更加不理性、不光彩乃至不合法的方式,这样整个经济就会出现“政商联接”大竞赛和资源争抢大竞赛,而不是效率提升大竞赛和自主创新大竞赛,最后的结果是,高增长伴生着严重的过度投资和信贷膨胀以及金融隐患,公司治理和宏观审慎出现严重问题,收入分配扭曲和财富掠夺成为常态,而高增长也将戛然而止。看一看一些陷入“中等收入陷阱”的东南亚国家的历史状况吧,就是这样的情况。

因此,我们必须对国有部门进行根本性改革,并以此为契机推进整个企业领域、财政领域、金融领域、政府领域改革和要素市场改革,我相信中国经济能够以较低的储蓄率和投资率来获得较高的增长速度,并有利于使经济结构获得再平衡,这就有利于中央一直强调的“发展方式转变”、“经济结构调整”。

当然,我们对于国有企业过去几年该肯定的成绩都肯定。很多国企开展公司制改革,进行大规模重组,日益重视研发,市场表现的确有所改善。

《21世纪》:既然在过去几年国有企业市场表现有所改善,那么当前如何寻找改革动力?因为老百姓很难像学者那样通过“识别”隐忧来呼吁改革。

张文魁;这的确是一个很重要的问题。但我认为,发展阶段的转变、增长动力的转换已经使国有部门的低效、对资源配置的扭曲、对平等竞争环境的妨害成为一个越发迫切的现实问题,而不仅仅是一个隐患。

客观地讲,国有企业加上强政府,在经济发展的追赶阶段还是能够发挥较大作用,因为追赶阶段的经济增长主要是依靠资源动员和资源投入,对产业结构的选择、对产业技术的采用、对产业组织的设置,很大程度上可以直接拷贝、模仿和引进,这些因素几乎都可以是“外生”的,在这种情况下,最需要的就是资源动员和资源投入的可靠“平台”,国有企业可以较好地充当这样的平台。现在许多地方积极引进央企,其实是在通过引平台来抢资源。

但是随着中国一步一步地接近追赶式发展的边界,我们无可避免地要遇到发展方式转变、增长动力转换的问题,我称之为内生增长阶段,这是借用增长理论最新研究成果当中的词汇。如果不能顺利地从追赶式增长转入内生增长,发展就有可能停止,就有可能落入“中等收入陷阱”。要顺利转入内生增长,必须更加依靠企业的自主创新和效率提升竞赛,而不是政商联接和资源投入竞赛,此时国有企业在过去的优势就会丧失并成为阻碍。因此,推动新一轮国企改革,其实就是推动增长方式的转变。

《21世纪》:既然非改不可,那国企改革如何寻找方案?

张文魁:我国过去这三十多年的成败教训已经告诉我们哪些是行得通的,怎么改是不行的,基本上不需要从别的国家找经验,当然如果别国有正确的经验方法可以吸取。世界上没有任何一个经济体的国企改革,像中国这样时间之长、规模之大、反复之多和试错之频。我们自己就是一本很好的教科书。

中国很多改革都是地方上先进行试点,比如说中小企业改革由山东诸城试点改革,或者叫“试错”,从自身经验和教训当中来寻找答案。这个答案就是:产权改革无法躲避。躲得过初一,躲不过十五。

我们的研究恰恰是基于自身的经验和教训寻找答案,可以说是一副良药。是良药就可能会苦口,但是要治病就必须下药,必须克服不良反应,如果吃药可能会反胃就不吃肯定不行,可以加一些补药来调理,这才是正确的做法。

国企三类企业之外都可以实行产权改革

大型特大型国企的国有股,可以设立相应的投资基金或资产管理公司来持有,对国有股进行管理,并在市场上进行交易。

《21世纪》:国企改革的具体路径是什么?

张文魁:产权改革是核心。过去三十多年的经验教训充分说明,产权改革是必由之路。但是要搞稳妥的改革,不能很激进的大爆炸式改革,但稳妥不等于不改。中小型国有企业可以整体出售,而大型和特大型国企应实行股权多元化和混合所有制。在此基础上,大力改革公司治理。总体而言,应该是产权民间化、治理商业化。

也有少数国企可能暂时不太适宜推行全局性的产权改革。这包括三类企业。第一类是自然垄断,包括电网、基础电信和一些公用事业(自来水、燃气等);第二种是关系国家安全的,如航空航天;第三类是承担普遍性服务和提供重要公共产品的,如邮政和市政等。对于这些企业,应该加强政府监管,并改进公司治理,提高透明度和规范性。这三种之外的都应该产权改革。当然随着时代发展,上述三类企业也可以进行分拆和引入竞争,这样也有可能在某些环节进行产权改革。

要特别强调的是,对于大型和特大型国有企业,产权改革在比较长的时间里不会完全民营化,可能长期保持一种混合所有制状态,这也是可以的,关键要加快国有股的证券化,提高国有股的流动性,从而改进国有企业的治理结构。

我们也必须承认,作为一个整体而言,民企的逐利动力更强,合规意识乃至守法意识更弱,社会责任和社会诚信比较缺乏,再加上一些官员腐败,民众对许多民企颇有些怨言。也就是说,学者可能看重效率,而民众可能更看重效率之外的东西。因此上述领域的国有企业在一定时期保留还是有必要的,哪怕牺牲一些效率。同时,民企必须要加快提高合规意识和守法意识,增强社会诚信和社会责任。

《21世纪》:国外有没有可以借鉴的产权改革模式?

张文魁:以德国汽车工业为例,三大汽车公司中奔驰宝马完全是民营的,大众算国有企业,由州政府持有大宗股份。

大众原来是纯国企,后来一步一步形成了股权多元化的混合所有制并上市。中国的大型、特大型企业,国有股可以保留一定股份,但是这部分股份证券化、可交易,这样的话,公司治理就可以改进,并且让这个企业同其他纯粹的民营企业去竞争。

所以宝马、奔驰、大众,这三家企业有一家是国有占大股的企业,两家是纯粹的民营企业,它们就可以平等竞争、相互促进。中国的国有企业就应该以大众为标杆。国企与外企对标,不只是技术对标,还有制度对标。

这些大型特大型国企如此改造之后,其中的国有股如何管理和运营?可以设立相应的投资基金或资产管理公司来持有这些国有股,对国有股进行管理,并在市场上进行交易,完全可以效仿中投或者汇金,不断追求国有资本的回报,提高国有资本的安全性和流动性,形成现代化的国有资产组合。可以预期,现代化的国有资产组合将成为我国国民的一笔巨大财富,通过支持社保体系和民生投入等途径真正惠及全体人民。

所以从更广阔的视野来看,国企改革应该是“国资变社保,国企变民企”。这样就能使国有资产从“全民没有”以全新方式重新回归“全民所有”,我想老百姓一定喝彩而不是倒嘘!

拖延改革的巨大代价其实由老百姓买单

上世纪末的改革给本世纪带来了改革红利,但付出了高昂代价,大概有2万亿的改革成本,如果我们再次拖延改革进程,改革成本将大得多。

《21世纪》:产权改革会涉及中小型国企整体出售和大型国企国有股转让,但老百姓非常担心国有资产流失问题,这个问题如何解决?

张文魁:首先,我国民营经济经过三十多年发展,已经出现了一些有实力、有能力、有责任的民营,它们可以参与国有企业改制重组。现在很多民营企业可以到国外去收购跨国公司,如吉利收购沃尔沃,怎么就不能收购国企呢?其次,我们已经制定了一套完整的规章制度,来防止国有资产流失和职工利益受损,现在的制度规定国有产权转让必须要进入产权交易平台,并规定了严格程序。全国现在至少有几十家这样的平台,北京、上海、重庆等地都是国资委认定的全国性交易平台,技术上完全没有问题。再次,国家有相应法律,可以严惩以身试法、侵吞国资的人。只要认真执行,可以在很大程度上防止国资流失和产权改革中的腐败。

《21世纪》:虽然有这么多规章制度,但为什么屡屡出现侵吞国资的情况呢?

张文魁:关键是在于执行制度的人不能腐败,所以一方面要大力推进国企产权改革,另一方面要大力推进政府自身的改革。政府必须要有约束,有透明度,要问责制。事实上,政府改革可能比国企改革还要重要。

《21世纪》:但政府改革比国企改革难度还要大,这是否会导致改革一再拖延?

张文魁:现在是改革的进程在与国有企业的兴衰周期律赛跑。国有企业有它的兴衰周期律,过去几年是第二轮黄金时代,现在应该是进入了第二个白银时代,如果不改革,将会陷入第二个青铜时代和黑铁时代。这是一种非学术的表述。到那个时候被动地进行改革重组,代价会更高。上世纪末的改革给本世纪带来了改革红利,但付出了高昂代价,大概有2万亿的改革成本,那时候GDP一年才8万亿,占百分之十几的GDP,多大的代价。如果我们再次拖延改革进程,若干年之后,改革成本将大得多。这些代价其实最终由老百姓买单,可是老百姓又有多少人知道?这才是令人悲哀的事情。

 

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[责任编辑:yangm] 标签:张文魁 国企改革 21世纪 
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