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两会问计污染补偿:法律诉讼路难行

2013年03月09日 05:24
来源:中国经营报 作者:李艳洁

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两会期间的北京依然有雾霾光顾,越来越频繁的污染事件让环保话题成为本次全国两会的热点议题,钟南山、王毅等人大代表纷纷发言表示环境污染形势严峻,政协的一号提案也聚焦绿色农业,该提案指出重金属污染耕地已占16%,全面的环境保护和治理已经迫在眉睫。

但这并不是起点。早在公众开始注意之前,随着经济发展,环境污染造成的损害以及由此而来的维权行为,在数十年中一直发生,然而由于中国的环境污染损害评估机制不健全,环境污染造成的损害始终未得到合理赔偿和有效治理。

环保维权坎途

即使通过法律手段来维权,由于欠缺法律常识和专业知识,受害人在保留证据和建立关联方面都存在缺陷,维权效果不明显。

“对于环境污染侵权,应该是通过司法渠道来解决。如果行政机关不作为,可提起行政诉讼,如果污染企业造成侵害,可提起民事诉讼。”中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇告诉《中国经营报》记者。实际情况是,大部分的受害人还是选择了信访。

《2011年中国环境状况公报》显示,当年环境保护部通过“010-12369”环保举报热线接听群众电话和网络咨询反映问题25610次,共办理群众举报 15624件,受理举报1281件,办结1280件。其中包括11起突发环境事件、4起群体性倾向事件和15起敏感环境事件。

“信访是短、平、快的处理方式,对于处于弱势的受害者来说,花费的财力和时间也比较少。”马勇解释。然而,信访常常走一个“死循环”的怪圈,因为地方政府对本地环境质量负责,即使上访到中央,也还是需要地方政府去解决。一级一级批复下来,又回到了原点。

“当前维权困难很多,最重要的一个方面是各级政府对环境维权认识不到位,环境与经济发展的问题摆不正,重发展轻保护,维护的是GDP而不是老百姓的环境健康知情权、监督权。”国家环境保护总局前纪检组组长、中华环保联合会秘书长曾晓东一语道破这其中的难点。

即使通过法律手段来维权,由于欠缺法律常识和专业知识,受害人在保留证据和建立关联方面都存在缺陷,维权效果不明显。

“去年广东龙江河镉污染事件发生时,我们到当地调查,发现在我们到达之前,当地村民将死亡的鱼或倒入河中,或掩埋处理,并没有采取措施来保留证据。”马勇介绍。

2009年,河南省南阳市中级人民法院判决的一例水污染侵权导致渔民养的鱼死亡案例显示,由于受害者唐某未能在其鱼塘里的鱼死亡后未委托有关机关对鱼的死亡原因进行认定,也未对鱼塘水体有毒物质取样化验,无法认定其鱼塘里鱼的死亡与被告邓州市海莱生物制浆研究中试(基地)有限公司排污存在因果关系,法院裁定被告赔偿唐某一半的损失。

公益诉讼“夭折”

由于单个公众面对强大的污染企业时力量很薄弱,会面临人身和财务风险,也就是打击报复,因此不敢维权。

对于专业评估,普通的受害人往往会被高额的费用阻拦,从既往案例来看,费用则从几千元到几万元,甚至十几万元、几十万元不等。如果能够胜诉,这些费用可能由被告出,若是败诉,则要全部自己承担,还要外加诉讼费用,因此受害者的专业维权之路存在较大的风险。

“由于单个公众面对强大的污染企业时力量很薄弱,会面临人身和财务风险,也就是打击报复,因此不敢维权。此外,环境污染案件专业性比较强,一般公众没有能力。” 马勇说,一些公众在遇到环境维权的时候,因为自身知识和阅历原因,对环境污染知晓很少,不知道环境被污染,或者不知道怎么解决污染问题。

环保维权的专业性和高成本催生了公益诉讼的概念,目前很多环保界人士看好公益诉讼,在他们看来,虽然公益诉讼的首要目的是保护公益环境,但是公益和私益并不是截然分开,在这个过程中,受害者的私益也将得到保护。

但2012年的《环境保护法》修正案征集意见稿没有将环境公益诉讼写入。“先行的《民事诉讼法》中虽然写入了公益诉讼,但是对于公益诉讼的主体、生态破坏是否应适用公益诉讼等都没有规定,缺乏可操作性。”马勇表示,尽管单行法中规定了环境污染损害的举证责任倒置,但是《环保法》修正案征集意见稿中对这些都没有规定。

评估机制待建

赔偿的前提是要确定污染责任,只有进行了污染损害评估与鉴定,才能确认污染源,确认污染和损害之间的关系,确认责任的多少,没有鉴定的话很难确定谁制造的污染。

环保部2011年5月下发的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》(下称《意见》)显示,目前,在我国环境管理实践中对私益环境损害的赔偿远不能足额到位,对公益环境损害的赔偿更是很少涉及。环保界人士普遍认为,长期以来,对环境污染造成的损害被严重低估。

环保部环境规划院环境污染环境风险与损害鉴定评估研究中心研究员张红振在论文中举了一个例子:2007年,某公司磷石膏渣场的尾矿库渗透膜改造工程因突降暴雨,发生水溢坝事件,约9 万立方米高浓度含磷、氟化物酸性废水冲入坝下,冲毁部分农田后流入下游的羊昌河,进入团溪河,流经重安江、清水江,最终进入三板溪水库,给沿线造成了污染。

当地环保局依据《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第42 条的规定对该公司处以100 万元罚款;同时依据《排污费征收管理条例》的规定,依法追缴该公司事件排污费590 余万元;此外,判定该公司对下游受影响地区一次性补偿800 万元。行政罚款和赔偿合计1490万元。

而据该研究中心研究人员在信息缺失的情况下,按全面完整的环境损害评估范围计算,本次污染事件共造成约1.25 亿元损失;按近期可操作的环境损害评估范围计算,共造成约1.15 亿元损失。实际罚款和赔偿数额远低于该事件造成的实际经济损失。

“赔偿的前提是要确定污染责任,只有进行了污染损害评估与鉴定,才能确认污染源,确认污染和损害之间的关系,确认责任的多少,没有鉴定的话很难确定谁制造的污染。如果某一个地方企业特别多,并且都是相类似的企业,到底哪个企业排出的污染损害了那些受害者的利益,这需要鉴定。” 环保部环境规划院环境污染环境风险与损害鉴定评估研究中心研究员田超博士介绍。

尽管不同的中央文件和高官表态都确认了“污染者负担”这个原则,然而《意见》显示,我国法律在环境责任、环境污染损害赔偿和土壤污染防治等方面规定的不完善以及环境污染损害鉴定评估机制的缺失,在一定程度上影响了污染者负担原则的有效落实。

“目前环境污染损害鉴定评估还没有正式纳入司法鉴定体系。在实践中是两种模式:一种是司法鉴定,准确来说,这不属于环境损害鉴定,而是传统的物证鉴定,是对微量水体或者土壤中的重金属、氨、氮等污染物的种类和浓度做个检测,看是否超过了国家的标准。另一种是环境保护部门和资源部门,主要是农业、海洋这些部门根据行政管理职能开展的鉴定评估的工作。”田超介绍。

“司法部对司法鉴定机构和鉴定人有相关规定,但都是传统的司法鉴定。关于污染损害的评估鉴定机构、人员资质都没有相关规定。”北京环鸣律师事务所律师胡玉来介绍。

“狭义的物证鉴定只要不出现缺陷,就会被采纳。广义的鉴定机构的结论都是采纳的,但是因为法律上没有明确规定,所以质证过程比较复杂。”田超表示,环保部正在开展污染损害鉴定评估的试点工作,研究制定相关的体系和管理办法。“目前,环保部门和最高人民法院、司法部在共同协商要尽快将环境污染损害评估纳入进去。”

胡玉来表示,在环境污染诉讼比较成熟的领域,比如大气、水污染方面,能先引入环保污染损害评估机制,“积累经验。现在需要大量的实践。”

[责任编辑:yangm] 标签:环境污染 污染 环境 评估 
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