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人大质询权“虚置” 部委副职八成超编

2013年03月09日 05:30
来源:中国经营报 作者:许浩 孟庆伟

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机构改革“减副”契机

近日,律师韩甫政致函国务院,建议新一届国务院规范部委的副职领导人数。韩甫政认为,目前国务院部委中有近80%(除国防部、国家安全部和监察部之外)的副职人数都超出了法定人数的4人。

此前,中央民族大学法学院教授熊文钊就曾撰文指出,在国务院目前所辖所有部委和机构的负责人中,逾半数部门的副职人数都超出了法定人数的4人。

这与长期以来针对国务院下属部委任命的质询“缺位”有关,按照法律规定,全国人大对此拥有质询权。为此他建议:国家部委行政副职职数应该严格按照《国务院组织法》的规定进行调整。

在“大部制”改革正在紧锣密鼓的进行之中,如何坚持依法治国,确保国家行政机关按照法定权限和程序行使权力,解决国家部委副职领导违法超编问题,成为各方关注的焦点。

副职超编八成

《国务院组织法》第九条第一款规定:“各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人。

经过调查,河北律师韩甫政发现,国务院部委中有近80%(除国防部、国家安全部和监察部之外)的副职人数都超出了法定人数的4人。

韩甫政希望能够改变这一局面。两会前夕,他以公民身份向国务院办公厅递交了一份建议,希望国务院在大部制改革和换届之际,能规范国务院部委领导的副职人数。

“如果你登陆中央人民政府门户网站,会发现国务院下属的27个部委中,除无法查看的国防部、国家安全部和监察部之外,绝大多数部委副职领导人数,都超出‘4人’。” 韩甫政说。

比如,国家发改委有10位副主任,人力资源和社会保障部有9位副部长,公安部和卫生部都有7位副部长。

除此之外,韩甫政还发现,国务院部委之外的其他机构、直属事业单位和部委管理的国家局等,其正职和副职或享受正、副职待遇的人数,绝大部分也都超出“5人”。

《宪法》第二十七条第二款规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”

韩甫政认为,遵循宪法“一切国家机关实行精简的原则”等,《国务院组织法》第九条第一款规定:“各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人。”

同时该法第十一条规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”

根据《国务院组织法》的以上规定,国务院各部委的副职人数,且应是严格法律意义上的副职人数,最多只能是“4人”。国务院部委之外的其他机构、直属事业单位和部委管理的国家局等,其正、副职的“负责人”总数,最多只能是“5人”。

韩甫政认为,根据国务院官方网站显示,国务院现各部委的副职(个别享受正职待遇)及享受副部级待遇的人数,看国务院部委之外的其他各机构、直属事业单位和部委管理的国家局等正、副职人数,对比国务院组织法的相关规定,其不符合宪法原则,更不符合《国务院组织法》的具体规定,是显而易见的事实。

“由于国务院在宪法上的特殊地位和在全国人民心目中的特别位置,应该率先‘依法治院’,所以我建议要规范新一届国务院部委的副职领导人数。” 韩甫政说。

超编顽疾

希望在这次大部制改革的过程中,重视国家部委副职职数问题,谨防副职叠加的问题再次出现。

“《国务院组织法》虽然没有对国务院副总理的人数做刚性规定,但近30年来,国务院副总理的人数基本上没有超过4人,反而是有刚性规定的部委副职,大多超过法定规定的职数。” 熊文钊说。

1979年制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,对地方各级政府、部门副职人数没有明确规定。

熊文钊曾撰文指出,邓小平同志在1980年曾指出:“副职过多,效率难以提高,容易助长官僚主义和形式主义。”

因此,邓小平主持了1982年的政府机构改革,此前,国务院工作机构的副职达到顶峰,有些部的副部长多达17位。经过机构改革,国务院部委及机构副职数减少了很多,并最终将机构改革的成果以法律的形式确定下来:部委副职应在二至四个之间。

1982年12月10日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《国务院组织法》,该法对于部委正副职领导人数做出了明确规定。

从上世纪80年代至今,经过几次机构改革,政府各部门的职能、机构设置均有较大调整。但是政府副职领导超编问题依然存在。

“2007年前,政府副职领导超编问题十分严重,基层曾有18位县长助理的情况。” 熊文钊说。为此,他曾专门撰文呼吁,解决此问题。此后,他的调研文章发表后,2007年基层副职无限增加的现象一定程度上得到了遏制。

“希望在这次大部制改革的过程中,重视国家部委副职职数问题,谨防副职叠加的问题再次出现。” 熊文钊说。

北京大学法学院教授、博士生导师、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为, 国家部委及其下设机构副职超编是违法的。长期以来难解决主要有几方面的原因:一是政府部门的法制观念淡薄,没有履行依法行政、依法办事;二是缺乏监督机制,特别是全国人大常委会没有进行监督。

按照法律规定,部长、副部长是由国务院任命的,人大常委会委员、人大代表有权向国务院提出质询,这是宪法规定的权力。

“在我国,地方人大及其常委会依法行使质询权的情况很少,而全国人大基本没有做过质询。” 姜明安说。

减“副”之难

“副职调整很难,这就要看领导人有没有这个魄力。”姜明安说,地方副职超编的情况更严重,但是可以先从中央部委做起 。

“按照宪法规定,我们国家实行的是总理负责制、部长负责制、主任负责制,副职较多的话,其实是对首长负责制的颠覆。” 熊文钊说。

部长和副部长的任免程序是相同的,都是由中组部任命的,部长没有办法决定副部长的任免和工作方式。副职设置过多,实际上背离了首长负责制的制度安排,是部门首长的权力分散。

而从行政管理学角度讲,副职分管部或委的一部分工作,那么副职多了,一方面影响首长对副职的约束力,这种行政体制会造成政府工作效率低下;另一方面,某种程度上,副职会架空正职。

姜明安表示,有些部委司长人数和副部长人数差不多,一个副部长分管一个司,那么司长的职位也有可能被架空。

姜明安认为,部位副职领导数量多会带来很多弊端,首先,行政部门不能依法行政,一定程度上会使老百姓对法律失去信任;行政机构本身人浮于事,互相推诿,降低政府工作效率;职务多了,会增加有关编制部门的腐败机会。

副职的设置应该根据部门的职能需要,不能一刀切,按照《国务院组织法》的规定,最多4~5个副职是合适的。

“如果确实需要增加,超过《国务院组织法》的规定,应该由全国人大常委会单独做出规定,一般情况下是不能超过法律规定的。”姜明安说。

今年的全国两会,全国人大将选举产生新一届国家机构领导人,而新一轮大部制改革即将启动。

熊文钊认为,大部制改革是一个精简机构、职能整合的过程,又会涉及副职叠加的问题,进行机构调整的时候一定要注意不能随意进行副职的叠加。增加要有合适的安排,不能突破法律的要求。

姜明安认为,部委副职职数应该引起领导重视,大部制改革过程中,如果副职较多,会失去机构改革的意义,如果这次不调整,副职超编的危害还将继续。

“副职调整平常很难动,现在是国家部委副职调整最好的契机,希望国务院抓住这个契机,使国务院机构、编制和领导职数走上依法行政的轨道。” 姜明安说。

他建议,在机构调整过程中,可以保留一些副部长的副部级待遇。

“实际上,副部级待遇和副部长的人数和设置是两码事,可以把这两个问题在改革的过程中区分开,今后在副部长级待遇保留待遇,并不是降低待遇。” 熊文钊说。

“习近平总书记说,深化改革要敢于啃硬骨头,敢于涉险滩。实际上调整副职数量不算什么硬骨头,可以啃一啃。” 熊文钊说。

 “副职调整很难,这就要看领导人有没有这个魄力。”姜明安说,地方副职超编的情况更严重,但是可以先从中央部委做起 。

[责任编辑:yangm] 标签:副职 国务院 部委 组织法 
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