预算法是小宪法 宪法就是限制政府权力的法

预算法又被叫做小宪法，第二宪法。宪法的这个宪字，一方面是最高法的意思，所谓宪章。另一方面，在我们中文里的谐音也很有意思，宪法就是限法，限制政府权力的法。你不能随意地征税，也不能胡乱地花钱，都是用预算法来给你限制住

财知道：《预算法修正案草案》最近挂在人大网上向社会公开征集意见，截止到8月5号。这个法律是怎么个概念？有什么作用？(注：预算法修正案条文 点击进入，提交意见。)

胡释之：预算法顾名思义就是关于预算的法律。预算包括收入和支出两部分，预算法就是一个对政府怎么收钱、怎么花钱做出事先规定的法律。大家可能会有一个问题，就是为什么政府的预算需要有法律去约束它、限制它？

你想老百姓自己过日子其实也有预算，但自己挣钱花钱，挣多少，怎么花，都是自己的自由。只要你不是损人利己来的，你挣多少都行，都是你本事，都是你社会价值的体现。同样，只要你不是去买凶，花钱去干不好的事儿，去干伤害别人的事儿，你怎么花都行。

为什么单单是政府花钱需要有一个专门的法律来进行约束呢？就在于一点，政府他是花别人的钱。要记住，政府从来没有自己的钱，政府不创造财富，政府的每一分钱收入都来自老百姓，都是别人的钱，都是取之于民。这次的草案里也写了，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

预算法又被叫做小宪法，第二宪法。宪法的这个宪字，一方面是最高法的意思，所谓宪章。另一方面，在我们中文里的谐音也很有意思，宪法就是限法，限制政府权力的法。而预算法就是限制政府在钱的获取和使用上的自由的一个法律。你不能随意地征税，也不能胡乱地花钱，都是用预算法来给你限制住。

政府并不是神明 权力越大犯错几率也会越大

他权力越大，他确实干事速度可能会更快，但也可能是犯错速度会更快。包括四万亿，现在也有很多争议，短短三年就见到真正效果了。现在发现它带来的问题、制造的问题可能比它想解决的问题更多

财知道：我有这样一个想法，像你所说，预算法是对政府花钱进行限制，那会不会对现在的中国经济增长模式有影响？

胡释之：你提的很对，所谓中国模式的一个显著特点就是我们政府用钱相对更自由、更“高效”。典型的像四万亿，政府一拍板，一做决定，我们就可以立马实施下去，要投高铁就投高铁，不需要经过人大审批表决什么的。你要从政府的角度来说，这确实是一个让别的政府羡慕嫉妒恨的优势。

比如美国相比咱们，他们的政府就太“低效”、太不雷厉风行了。他们08年也想搞救市，他们当时的财政部长保尔森可是要给他们众议院的女议长佩洛西下跪，求她通过他的救市方案，他才能去实施。

如果说我们这次通过修订预算法，增强对政府用钱的限制，政府花钱变得不那么自由了，这样看起来确实是有行政效率上的损失，但也有可能是避免了大错误的发生。

财知道：怎么说？

胡释之：如果政府是神明，花的每一分钱都很正确，确保万无一失，那肯定是行动越迅速越好。最好就是赶紧花出去，赶紧产生效果，赶紧造福于民，赶紧救民于水火。

但事实会是这样吗？他权力越大，他确实干事速度可能会更快，但也可能是犯错速度会更快。包括四万亿，现在也有很多争议，短短三年就见到真正效果了。现在发现它带来的问题、制造的问题可能比它想解决的问题更多。也就是说，政府并不是我们想象的那么神明。

民众不关心因财政幻觉 觉得政府的钱是政府自己的钱

乞丐其实都在交税，都在养活国家。他用乞讨来的钱上超市买东西的时候，他就在交税。只是我们的购物小票上没有注明，他也就不知道他交了税。所以其实乞丐都得来关心预算法的修订，这是跟他切身利益紧密相关的

财知道：我们看到这次预算法的修订，官员基本上比较低调，而且网友好像也不怎么关心这个事儿。这是为什么？

胡释之：官员失声非常好理解。首先明确一点，我们今天讲的这个预算法，不是一个政府内部的预算法。有的家庭也是有预算法的，那是一个家庭理财的概念，比如妈妈这个月挣多少钱，花多少钱，爸爸这个月挣多少钱，花多少钱，小孩上学花多少钱，小孩零花钱多少，等等。家庭内部会有一个预算法来约束大家别乱花钱，保证家庭的收支平衡什么的。政府内部也有这样的预算法，用于协调各级政府和各个部门。这么多的公务员要吃饭，大家花钱得有个谱。我们现有的预算法其实更多就是这样的一个概念，是用于政府内部资金管理的一个规则。

刚才我讲了，真正的预算法是一个什么样的概念？是一个公众用来约束政府花钱的东西，因为政府花的每一分钱都来自公众，所以要受公众约束。所以你想预算法修订是要增加对官员花钱的约束，使其成为真正的预算法，那官员他肯定不会太高调地来弄这个事情，这等于是要他作茧自缚，他肯定不会是太情愿的，这点是可以理解的。他有热情的是内部的争权，比如财政部和央行。

民众为什么不关心？为什么也跟着低调？这更多可能还是一个观念上的认识不清，他不觉得这事跟自己还有什么关系，他会想我又不是政府的人、我又不吃皇粮，我操的哪门子心？老百姓对政府花的每一分钱其实都是来自自己的腰包感受不深，对官员吃的皇粮少了他就可以多吃点感受不深。

财知道：会不会是这样的？就是许小年说的，政府以为财政资金是自己的钱，所以我想花就花，民众以为这个财政资金是别人的钱，所以不关心。

胡释之：说的很对，这就叫财政幻觉。我们会觉得政府的钱是政府自己的钱，或者是政府取自别人的钱，所以我干嘛要去管他怎么花钱，他爱花花他的，他多花点没准还能掉点渣到我头上呢。我们没有认识到，政府正在花的钱很可能就取自我们自己，他少花点我就可以多花点，而他多花点我就只能少花点了。大家为什么会认识不到呢？这跟我们的税制有很大关系。

我们是以间接税为主的一个国家，交了税自己感觉不到。你感觉到的可能就只有你交的那点所得税，那是直接从你腰包里拿钱，所以你感受强烈。而没工作的，或者工资不到个税起征点的人甚至会觉得是国家在劫富济贫养活自己，让自己白白享受各种公共福利，感恩还来不及呢，哪还有什么脸皮去对国家说三道四的。

但实际上我们每个人都在交税，交很重的税，还不包括像通胀税、社保税、国企税等等的隐形税。我以前说过，乞丐其实都在交税，都在养活国家。他用乞讨来的钱上超市买东西的时候，他就在交税。只是我们实行的是价内税，购物小票上没有注明，他也就不知道他交了税。所以其实乞丐都得来关心预算法的修订，这是跟他切身利益紧密相关的。

政府财政收入不是越多越好 有国富必然就会有民穷

现在这个草案的最大问题还是自己管自己的东西太多，自律的东西太多，像啥“应当勤俭节约、量力而行”这样的道德说教。法律永远是他律的东西，自律是不需要写到法律里去的

财知道：该怎么去关心呢？会不会太专业了不好参与？

胡释之：现在不是搞全民征求意见吗？怎么去提意见，从哪下手？很简单的，不是看起来那么复杂。你就从怎么限制政府从你这拿钱和怎么限制他花钱这两方面去提要求就行，条目越多越好，限制越细越好。

现在这个草案的最大问题还是自己管自己的东西太多，自律的东西太多，像啥“应当勤俭节约、量力而行”这样的道德说教。法律永远是他律的东西，自律是不需要写到法律里去的。

财知道：重点在什么地方？

胡释之：现在有一条可能是最重要的，就是要限制征税权。据张曙光等人的研究，我们现在其实只有两个税种是通过立法程序开征的，其他的都只是政府条例，是各个部门自己在征税。

如果是股民朋友，印象会很深，5-30事件，半夜鸡叫，财政部半夜来上调印花税，打你个措手不及。这就是典型征税权没有限制的表现。

再有像韦森观察到的一点，这10年来，政府财政收入增速差不多每年都是GDP增速的两倍。更不可思议的是，政府财政收入的实际增幅，在大多数年份中都是财政部提交两会审议的预算报告中所提出的当年财政收入增加目标的200%以上。这些数字充分说明政府征税根本不受任何约束。

为什么会没有约束呢？这就又有一个概念要澄清，就是政府财政收入不是越多越好。对老百姓来说，因为我们每一分钱都是自己挣的，肯定是收入越多越好。你挣的越多，你给社会创造的财富就越多，所以我们鼓励每个人积极创富。但政府不是这样的，政府的每一分钱收入都是来自老百姓，你政府收入越多，那就意味着老百姓收入会越少了。国富民穷怎么来的？有国富必然就会有民穷。所以政府财政收入不是越多越好，一定是得有限制的。

我们不是老讲中国是个审批经济吗？老百姓挣钱，办个企业，投资个项目什么的，甚至摆个小摊，卖个馒头都要经过政府审批。现在搞限购，你花钱也要经过政府审批了。这是没道理的。其实真正需要接受审批的是政府自身的行为，包括政府征的每一分税，花的每一分钱。

财知道：从目前这种状况来看，参与度不高，有没有一种方法，就是把这个征求意见的时间给拉长了，比如说三年、五年或者十年，这样一个周期来做这个事儿，你觉得那样科学吗？

胡释之：你说的这个可能是一个好办法。征求意见的同时，又是一个普及纳税人权利意识和公共财政意识的过程。不是说在大家认识还没提高，还意识不到这法律的重要性的时候，就草草通过。而是把征求意见的时间拉长，通过各种的普法教育，在征求意见的同时，提高大家的法治意识。这样就会一举两得，既会形成一个很完备的预算法，又能使公众的宪政意识建立起来，而后者可能才是更根本的保障。所以你提的是个好建议。

胡释之为宏观经济学者