“住房保障法”难圆住房梦

2010年02月20日 16:36《新世纪》周刊【大中小】【打印】共有评论0条

高房价把大批普通百姓逐出房地产市场，而市场体系之外的政策性住房的供应、分配制度，尚在求解之中

记者兰方

勤勉一生，购买一套属于自己的住房，日益成为一个奢侈的梦想。飞涨的房价正在将大批普通老百姓逐出房地产市场。对于他们而言，更多的希望只能寄予保障性住房。

2009年年底以来，国务院再次表示要“遏制部分城市房价上涨过快的势头”。其中一个主要措施是扩大保障性住房的供给。因此，一部名为《住房保障法》的立法，尚在学者起草专家建议稿阶段，即引起舆论的高度关注。

据本刊记者了解，《住房保障法》的立法准备工作已基本完成，专家组草案已于2009年底递交住房和城乡建设部(下称住建部)法规司。这份“供内部讨论”的草案，于2009年3月开始起草，最终糅合了由清华大学法学院专家起草的“理论版”以及由深圳市规划与国土资源委员会起草的“实践版”，而定稿以后者为主。

草案分为总则、住房保障的范围和标准、保障性住房、住房租赁补贴、住房公积金、农村基本住房保障、金融和财税支持、监督管理、法律责任及附则等十章。纵观草案全文，立法部门力图从两方面破解当前住房保障困境：一是强化政府责任，落实资金渠道，保证保障性住房的供应；二是从分配层面，细化准入和退出机制，明确罚则，力保分配公平。

参与立法的学者坦言，这远非一部完善的法案。目前，有关一些基础性问题，如市场体系之外的政策性住房供应、分配制度如何构建，这套制度又将保障哪些人等，争议非常激烈。即便各界达成共识，距离一部成熟法律的出台仍道路漫长。

“住房福利”演进

2008年10月，《住房保障法》作为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”，被纳入十一届全国人大常委会立法规划。此后，住建部住房保障司在2009年初表示，将在年内提出住房保障法立法框架，形成初稿。

综合各国的经验，住房保障可以理解为政府主导，以投资或提供优惠政策等形式，为单纯依靠市场无法解决住房问题的人群提供住房的政策，属于社会福利制度。

其实，由政府供应住房并非新生事物。1998年住房制度全面改革以前，中国在城镇一直实行由政府或单位投资建房，并无偿或低价分配的“福利分房”制度。但随着经济发展和城镇人口的不断增长，这种“大锅饭”式的分配模式日益暴露出供应不足和分配不公的严重问题，最终濒于破产。

从1980年起，中国城镇的住房制度改革前后经历试点售房、提租补贴、以售带租等阶段，终于在1998年全面驶上市场化道路。改革思路是打破行政供给格局，以住房私有化、市场化来解决供给短缺。

此后，中国的住房市场得到长足发展。至2008年末，城镇实有住房总量已达124亿平方米。

然而，随着土地价格飙升，与市场化一同高歌猛进的，是屡屡挑战老百姓心理承受极限的高房价。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧分析，目前中国的中低收入者，占到了全体居民的70%-80%，而他们中的绝大多数都氏买不起房。

在住房市场化改革的同时，面向中低收入阶层，决策层于1998年推出了廉租房和经济适用房两项制度。前者由政府投资建房低回报出租，后者由政府提供优惠政策鼓励开发商承建并低价出售。它们与住房公积金制度一并搭建起中国住房保障基本制度的最初框架，此后又增加了由政府限价出售的限价房及仍在探索中的公共租赁房。

可是，无论是针对特困家庭和低收入困难群体的廉租房，还是面向城镇中低收入家庭的经济适用房，地方政府缺乏政策执行动力，供应远远满足不了需求。如2009年初，北京市政策房申请达10.45万户，而这年北京可以提供摇号配售的经适房源仅有约3.2万套，可提供的限价房房源约2.3万套。

为争夺有限的保障房资源，分配过程中的不公现象屡见不鲜。武汉经适房“六连号事件”爆出，揭开经适房申报中“隐形腐败”的冰山一角。而退出机制的不完善，更令不少投机者利用政策的模糊性，倒卖保障房渔利。

同时，当前与各项制度相关的政策文件，法律层级低，且缺乏追责条款，政策执行混乱。在中国社会科学院财政与贸易研究所学者姜雪梅看来，对住房保障立法，可以“加强已有政策的刚性，为各项政策措施提供法律保障”。