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学界建言城镇化建设:不妨从4000万农民工户籍入手

2013年01月19日 02:31
来源:中国经营报

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共识已形成,方向已明确,路径仍待清晰。

1月15日,中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在国家粮食局科学研究院考察调研时指出,“推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子,着力提高内在承载力,不能人为‘造城’,要实现产业发展和城镇建设融合,让农民工逐步融入城镇”。

此前,国家发改委城市和小城镇发展改革中心主任李铁接受《中国经营报》记者采访时表示,能否将2亿农民工和7500万流动人口作为关注主体,将是新型城镇化能否成为一项改革举措的判断标准。中央领导的最新表态,意味着新型城镇化的改革目标已锁定为农民工和流动人口,“让农民工逐步融入城镇”将成为未来工作的准则。

然而,如何“让农民工逐步融入城镇”,实现“人的城镇化”,路径仍不明晰。著名经济学家、燕京华侨大学校长华生教授表示,新型城镇化明确改革方向是个好事,但农民工融入城市涉及土地、户籍等多项制度性的改革,后续政策路径有待进一步明确。

共识:去“伪”存“真”

“我国城镇化率达到51.27%,实际上只是统计学意义上的城镇化率。”李铁在接受本报记者采访时表示,“我们的户籍人口城镇化率其实只有35%,与目前的统计数据相比,存在16个百分点的差距”,这是因为,我国存在“2亿多进城农民工和7500万流动人口”,“他们在城市工作,却没有享受相对应的公共服务,究竟算不算已经完成城镇化的人口,值得商榷”。

在学界,2亿农民工和7500万流动人口被称为“半城镇化的人口”,包含了这部分人口的城镇化也被称为“伪城镇化”。民建中央副主席、经济学家辜胜阻近日就明确指出:“大量农民工实现了地域的转移和职业的转换,但没有实现身份和地位的转化,他们没有城市户口,没有享受城镇居民的待遇,这样的城镇化只是‘半城镇化’。”

李铁认为,“如果我们今后制定的任何有关城镇化的政策,仍然过多地关注城市形态的改变,忽视了2亿农民工和7500万流动人口公共服务的改善,新型城镇化就很难成为一种制度性的变革”。

李铁进一步指出,2亿农民工和7500万流动人口能否成为今后决策的出发点,将成为新型城镇化能否成为变革的标准。现在,中央领导的表态表明有关城镇化的决策已经进入了正确的轨道。今后的关键在于“如何在已经形成的利益框架中重新分配利益”,不然“改革就无从谈起”,李铁告诉记者。

当然,2亿农民工和7500万流动人口的所有问题也不可能一次性解决。“因为即使付出整个公共支出,也不可能解决积累下来的所有问题。”李铁表示,“改革不是一下子打翻过去的东西,改革需要在不同的利益环境中寻找更好的办法”。

方向:户籍关键

学界普遍认为,要真正实现“人的城镇化”,方向在于启动土地、户口等制度改革。

近日,全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林明确指出,新型城镇化主要是以农民市民化为重点的土地、户籍等相关改革,放弃农村的土地就意味着要换来城市市民的同等待遇,这事关城镇化改革的成败。

李铁也认为,城镇化的核心问题,“不是投资,也不是建设,而是让农民工在转变成为市民的过程中,更好地享受平等的公共服务,因此,户籍制度改革、土地制度改革等是新型城镇化的核心”。

“土地制度改革应该尽快破除政府垄断征地,实行同地、同权、同利,让农村集体建设用地能够真正入市。”李铁告诉记者,未来的改革不但应该提高征用农村土地的价格,而且应该确保土地收益更多进入农民的口袋。

李铁进一步指出,现行的政府垄断征地模式,让我国大部分土地出让收益都用在政府的公共服务和城市的基础设施建设上,这种模式让城市居民在二次分配中利益最大化,严重损害了农民和进城农民工的利益;更为严重的是,城镇居民的利益越来越被固化了。

“在计划经济时代,国家依靠工农业产品价格的剪刀差,强制性地掠夺农民,为工业化提供了积累;进入市场经济时代以后,我们又走上了依靠城乡土地市场价格差为城市化提供积累的道路。”华生也认为,多年以来,我国“巨量的财政收入和土地出让收入被密集投入在围绕重点城市户籍人口的基础设施和环境改善上,造城城市房地产价格的持续飞涨,从而形成了全国范围内财富从农村居民向城市户籍居民以万亿为规模的持续转移”。

因此,在启动土地制度改革的同时,新型城镇化必须启动户籍制度改革。“当前,最大的问题就是人口城市化和土地城市化脱节,这与多年来推行的建设用地增减挂钩直接相关,我们不应该拿土地和土地挂钩,应该拿土地和农民工进城落户挂钩。”华生表示。

路径:一个建议和多个试点

至于改革路径,具体的政策还要明晰和落地。

针对户籍问题,李铁建议分批次地解决多年来积累下来的难题。“举例来说,我们可以首先解决20%已经举家搬迁的农民工的户籍问题。”李铁告诉记者,“这部分大约有4000万人口,他们大部分已经在城市生活十几年了,但还没有城市户籍,可以首先考虑解决这部分人的户籍问题”。

迟福林也认为,新型城镇化应该以落实农民工就业落户政策为突破口,放开城乡二元的户籍限制。

也有专家担心,现在城市的福利政策太多了,并长期和城市户籍相关,针对进城农民工的户籍制度改革说起来简单,要落实与城市户口相对应的社保、就业、教育等福利和机会也非常难,这从最近正在讨论的异地高考就可看出。

针对土地制度改革,据记者了解,从2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权以来,全国各地出现了各种新型城镇化的改革尝试,例如,乡镇政府主导的“以宅基地换房”,首先解决农民安置问题,再通过土地集约增值的收益发展地区产业,解决进城农民就业问题的“天津模式”;以对土地确权颁证,建立农村土地产权交易市场,建立建设用地增减指标挂钩机制的“成都模式”;以及以股权分红为特征的“广东佛山模式”等。

另据记者了解,国家赋予河南省率先推进“人地挂钩”试点的权力,目前,河南省正在制定相关的落地政策。未来,“人地挂钩”有望从河南省、中原经济区推广,然后会在全国范围内普及。

[责任编辑:yuran] 标签:李铁 农民工 改革 土地 
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