文/《财经国家周刊》记者 范若虹 孙雷

从长远看，社会主义本身就应该是福利社会，是没有后顾之忧的社会，是每一个人都应当且能够享有安全、平等、自由、尊严的社会

"2009年可以被看作是国民收入分配改革具有转折性意义的一年，国民收入分配的调整实际上已经在有力度、大规模地开始。"全国人大常委会委员、长期从事社会保障与收入分配专业研究的中国人民大学郑功成教授在接受《财经国家周刊》专访时如是说。

在他看来，金融危机正成为中国国民收入分配改革的重要助推器，财富的合理分配趋势已不可逆转，提高居民收入占国民收入的比重和提高劳动报酬占初次分配中的比重势在必行。

郑功成着重指出，要真正实现全体国民合理分享国家发展的成果，必须多管齐下，从初次分配、再分配与第三次分配同时发力，但初次分配格局的调整更属于战略问题，将是一个渐进的过程，第三次分配要见效也需要相当的时日，因此，再分配环节的改革就应当成为突破收入分配困局的优先选择，而从财政体制与公共资源支出结构改革入手，从增量改革转变到增量与存量改革同时推进，尽管将面临重重阻力，却可能是兼具战术与战略措施的必须举措。

2009：收入分配转折年

《财经国家周刊》：全球金融危机对中国的国民收入分配调整改革来说，意味着什么？

郑功成：金融危机正成为中国国民收入分配改革的一个重要推动力，财富的合理分配趋势已不可逆转。

虽然全球金融危机使我们的经济遇到较大困难，但同时，这也使举国上下形成了一种共识，即必须转变经济发展方式，要从外贸依存型转向内需驱动型，而内需主要应当依靠居民消费的拉动。这样我们就形成了第二个共识，即通过增加劳动者的工资收入和提升劳动者稳定的安全预期，促进居民消费的增长。

2009年可以被看作是国民收入分配改革具有转折性意义的一年。这一年，政府推进了很多惠及民生的政策和实践，它表明国民收入分配的调整实际上已经在有力度、大规模地开始了。

《财经国家周刊》：这种转折意义体现在哪些方面？

郑功成：对整个收入分配改革而言，提高两个比重是战略目标，其中提高劳动者的工资收入属于初次分配环节，因为涉及到劳资关系及政府三方，只能是一个持续渐进的过程。但是提高城乡居民的安全预期属于再分配领域，动用的是公共资源，所以是可快速见效的。

2009年政府在这方面的投入是前所未有的。这一年相对于GDP8.7%的增速和财政收入9.5%的增速，政府用于民生的投入增长了32%以上，其中用于社会保障方面的资金增长了16.6%。政府还承诺三年内投入医疗改革与医疗保障体系建设的资金是8500亿元人民币，同时投入9000亿元建设保障性住房。还包括具有划时代意义的农民养老保险试点，它标志着农民退休制度正在建立之中，试点地区的农民只要达到退休年龄，便可以按月领到由中央政府（东部发达地区由地方政府负担50%）提供的55元基础养老金和个人账户养老金。

之所以说2009年是一个转折性的年份，因为政府的真金白银拿出来了，并且正在沿着制度化的方向迈进，这是一条不可逆转之路。比如农民的养老保险，未来只能升，不可能再降下来，变成了刚性的政策。这个制度形成了以后，会对政府形成强有力的约束，将来要把公共资源越来越多地用到民生上。这方面中央政府开了好头，会对地方政府形成一种强势牵引。

《财经国家周刊》：政府2009年在社会保障方面投入力度很大。这是否意味着国民收入分配改革大部分涉及到的只是再分配领域，而在初次分配领域力度还不够？

郑功成：在前面已经谈到了，国民收入初次分配的改革需要谨慎，它要兼顾到政府、资本、劳工各方的利益，不是一蹴而就的，所以它的调整需要一个渐进的过程。同时还应当看到，社会保障制度中的社会保险，既是再分配，也直接影响着初次分配格局，实际上是一种交叉的分配手段。

相比而言，如果初次分配改革只考虑工资增长的话，结果可能是劳动者即期收入增长而后顾之忧还是没有解决，稳定的安全预期还是无法建立，而显性的工资增加又会给投资者带来极大的压力。因此，我近几年来一直主张建立工资、社会保险、职业福利三位一体的薪酬体系，这个结构既能够保证劳动者的即期收入，满足当前的消费需求，同时又能解除他们的后顾之忧，提供稳定的安全预期，这比单纯地强调工资所得更加合理。

再分配领域的改革，实质上就是针对政府公共资源的再分配，这是可以很快见效的，也是可以迅速加大力度的。2009年国家财政对社会保障方面加大了投入，当年下半年到今年年初的消费就开始上升了。

只要政府投入力度再保持一段时期的继续提升，社会保障的健全对国民收入分配改革的贡献，以及对整个国民经济发展带来的好处一定会越来越显性化。在我们国家特别需要这种手段，通过社会保险影响初次分配的格局，实现再分配的目标，由此再进一步通过工资的稳定增长机制，带动整个初次分配格局的调整。沿着这个逻辑推进，国民收入分配改革可以减少很多阻力。

财政制度改革是关键点

《财经国家周刊》：国民收入分配调整改革广泛而庞杂，准确找到改革的关键点显得尤为重要。在您看来，国民收入分配改革的下一步中，最具战略意义的改革关键点在哪里？

郑功成：国民收入分配要达到让全体国民合理地分享国家发展的成果，节制贫富差距的拉大，就需要通过政府控制的财政资源来合理调控，增加国家财政对各项民生事业的投入，尤其是对社会保障体系建设的投入，改革完善现有与个人所得相关的税制。因此，收入分配改革首先要从财政制度改革开始，也必须从这里开始。

目前中国财政性社会保障支出只占财政总支出的比重为12%左右，而当今世界上福利国家的投入比重是50%左右，新兴工业化国家也在三分之一以上，它被看成是国家财政的公共性的关键性指标，因此，我们要进行财政制度改革，加大对社会保障及整个民生方面的投入力度。

财政体制改革必须在"增量"和"存量"上同时发力。在汶川大地震发生后，政府行政经费压缩了5%，用于救灾及其他民生方面的投入，这是首次对政府财政公共资源的存量结构进行调整。尽管这是在特殊的灾情和国际金融的背景下发生的，但至少它证明了一点，存量是可以动的，其带来的是好的效果。事实上，联系到每届年终一些部门、单位突击花钱，2009年12月中旬国家财政居然还有三分之一未花出去，就客观地表明了财政公共资源存量的调整还有着非常大的空间。

根本的思路是要多投向民生、追求公共资源的使用效益。第一，减少财政在经济建设方面的投入，改由主要依靠市场融资；第二，缓建部分并不紧迫的公共设施，减少财政支出；第三，压缩现有行政成本，并把它放在头等重要的位置。

《财经国家周刊》：从增量改革到增量与存量同时发力，这意味着利益重新分配将向纵深推进，阻力可想而知。

郑功成：的确如此。所有的系统、部门和地区都会维护它的既得利益，而且有一种强大的惯性。

比如，目前个人所得税的起征点确实过低，这种税制有其不合理性，但如果提高个人所得税的起征点，就会直接导致财政收入的减少，这是政府和公民个人之间的利益格局问题。老百姓的收入增长缓慢，而政府的财政收入增长很快，蛋糕就那么大，政府拿得多了，老百姓自然就拿得少了，十多年的惯性，决定了调整还需要一个过程。

中央和地方政府由分税制而形成的既得利益格局，这种格局也不是一下子能够调整过来的，分税制的改革，既要确保全国行政运行的良性化，同时又要确保各级政府尤其是中央政府应有的控制力。

另外，就是政府部门与部门之间的利益，这是完全不应该出现的现象。目前，每个政府部门都有自己的利益，既有预算内财政分配的利益，也有预算外的利益。

如果国家、企业与个人之间，以及中央与地方政府之间的利益格局调整还需要权衡利弊，那么部门利益的存在就只能是有弊无利，应该彻底杜绝。

还应当强调的是，特别需要把国家财政提升为效益财政，让每一笔财政支出真正发挥它应有的作用，财政审计不能只审计合不合规，还应当追溯源头，检查所有的支出规定是否符合公共利益、民生需求与最大效益的原则。

2049：中国进入福利社会

《财经国家周刊》：您主笔的《中国社会保障改革与发展战略》，曾预期中国在本世纪中叶即2049年前后将进入福利社会，在实现这一目标中，遇到的最大的困难会是什么？

郑功成：最大的困难还是理念的问题，就是我们到底要建立一个什么样的社会。社会主义本身就应该是福利社会，是没有后顾之忧的社会，是每一个人都应当且能够享有安全、平等、自由、尊严的社会。因为经济发展的最终目的就是为了惠及民生，让老百姓过得更好，除此以外没有别的意义。

从经济条件来讲，国家财政是没有问题的。如农民的养老保险我们提了好几年，现在一夜之间就变成了现实，而且没有给国家带来什么负担。目前经济落后作为延缓社会保障的理由已经完全不成立了。我们需要考虑的是财政支出的合理性问题。

从社会的需求和老百姓的需求来讲更是没有疑问的，谁不希望生活在一个安全、平等、自由并享有个人尊严的社会呢？这是大家的共识，大家共同的期望。政府有什么理由不去努力满足和实现呢？

公共权力控制公共资源，一定要谋取公众福利，这是决定政府合法性的问题。政府掌握的是公共权力，掌控的是公共资源，理所当然要为人民谋取最大福利。

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