观察十八大后的中国改革，央地关系是一个重要的视角。

    加大对地方一般性转移支付的比例、对地方塌方式腐败的打击、简化审批制度改革等系列措施的施行，塑造着新的央地关系格局。

    央地关系的改革关系着政府治理能力的现代化，和大国的现代化转型。凤凰财经特邀华南师范大学政治系教授唐昊，解读央地关系目前存在的困局，指出央地关系改革下一步的方向。

    唐昊，中国华南师范大学教授、富布莱特学者、专栏作家。主要研究方向为利益集团政治与中美关系、当代中国政治发展等。

    三大举措意在改革央地关系

    在中国，由于党内组织人事权高度集中于中央，所以中央对于央地关系的调整一直握有主动权，并可根据经济发展、社会政治需要而对地方进行周期性的权限收放。十八大后，中央对于央地关系的改革进一步深化，并延展到人事权、事权、财权等方面，使得中国的地方治理体系发生了显著的变化。回看过去这三年，中央在央地关系方面的改革主要采取了党内问责、虚省强基、财事平衡这三大举措：

    加强党内问责主要针对的是地方“分散集权”的传统。所谓“分散集权”指的是在中国的层层向上负责的体制下，容易在地方形成以党政一把手为核心的权力依附关系，对上挑战中央政策权威，对下不利于社会成员权益的实现。在近年的腐败案件中，窝案的情况越来越严重，就说明权力依附关系的盛行和地方贪腐的集团化趋势。十八大后的党内问责形式主要是反腐败运动的升级。在这个过程中，中纪委的角色和作用得到了空前的加强，截止目前共揪出省部级以上的“大老虎”100多人。中央通过“打老虎”的形式，同时打击了地方大员们的权力尾大不掉的现象。并重新强化了对地方人事权的掌控，破除了某些地方的权力依附关系，有利于在权限收放的过程中树立中央权威。同时反腐败之后在省级领导岗位上空出了大量位置，为中组部对省级干部的调整提供了空间。值得注意的是，本轮的反腐败之所以能够打到空前多的“大老虎”，都是通过党内纪律的方式来进行的，如“中纪委调查”“双规”“中央巡视组”等。党内权力问责成为中央主动打破“地方集权”的主要手段。

    而虚省强基指的是虚化省级权力、放权市县。其针对的是过去在改革开放过程中将过多的权力集中在省一级，造成省级负担和中央政令不通的现象。所以，在“打老虎”和人事调整进行到一定程度后，2014年十八届四中全会通过《决定》，针对中央、省、县市三个层级的事权问题进行调整。这是迄今为止最明确的央地关系改革文件。这份文件定下了虚化省级、放权市县的基调。因为以往地方“分散集权”的一个主要特点就是权力向地方主官的层层集中，最终集中在省一级。而在《决定》中则将省级事权限定为“统筹协调”，与以往依赖省级政府促进经济发展的策略显然不同。与此同时，《决定》提出“依法赋予设区的市地方立法权”，即将立法权向市级层面下放。更为明确的则是省管县和市代县的改革，也开始强化县级权力，特别是县政府行政执法权。2015年初习近平更罕见地在全国县委书记培训班上讲话，直接面向各地的“县官”。虽然这并不意味着恢复以往传统的中央集权体制下“中央直管县”的传统，但完全可以预期，市县一级将成为未来中央推动改革深化的重要抓手。这明显是针对省级层面的“地方集权”而采取的举措。　　

    而财权与事权的平衡则是改革1994年分税制的一个重要信号。自分税制实行以来，中央与地方在财权与事权方面存在严重倒挂的现象。即中央占有更多财权、地方则占有更多事权。两者的不匹配造成资源的极大浪费。在中国现行的28个税种中，中央占有税收上的优质税源。划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。省以下政府组织基本没有形成真正的分税制，其收入划分由省级政府根据实情自主决定，造成财权划分极不规范，财力过于向中央集中，事权或支出责任却集中在地方，造成今日地方债务、土地财政，县乡财政日益困难的局面。为解决财权与事权的不平衡，2014年6月30日，中共中央政治局会议研究并审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。新一轮的财税体制改革将从预算管理制度、税收制度体系、中央与地方政府间事权与支出责任关系三大方面全面推进。2015年年1月1日新《预算法》实施，相比以往，新修改的《预算法》由79条增加至101条。这些举措都意在“进一步理顺中央和地方收入划分”。同时，2013年以来国务院进行了大面积的简政放权，下放到基层的权力动辄数百项。这些改革意味着着事权下沉趋势明朗化，审批权力还给市场。这不仅顺应了公共事务管理改革的“小政府”趋势，也将更多的经济权力从地方政府手中剥离出来还给了市场。

    改革能否打破“分散集权”？

    党内问责、虚省强基、财事平衡这三大举措改革的主要目的可以被视为要打破地方治理一直呈现的“分散集权”。因为站在中央的立场上，央地关系中的主要问题是地方上的人事权、事权、财权逐渐向地方党政系统集中，而非向中央集中。这些权力最终集中于各级地方党委一把手，缺乏来自中央和基层两个层面的制约。而从地方治理的角度来看，中国目前所面临的重大政治和社会问题，如官员腐败、权力滥用、诸侯经济、土地经济、房价高企、税负沉重、干群关系恶化、地方治理失效等，都是由此而来。

    那么，十八大后的央地关系改革到现在也有3年的时间了，是否已经打破了“分散集权”的地方治理模式呢？目前看来，因为上述举措的实行，央地关系已经发生了显著的变化，地方各级党政权力呈现向中央集中（不是向上级集中）、向基层下放两个走向。

    进一步向中央集中的权力包括人事权力和财政权力。从人事权力看，“地方集权”形成的根源在于中国目前的地方政府管理模式是层级授权体制，即中央直管干部只能到省和副省级。省管地市一级干部，地市管县一级干部，县管乡镇一级的干部。因而市委书记必须向省委书记负责；县委书记必须对市委书记负责，以此类推。而这必然造成一级地方单位——省级党政的集权。而在十八大后，中央明显加强了对省部级干部的直接调整力度。通过反腐败“拿下”一批官员后，新任命的官员短时间内不会形成新的依附关系和腐败集团。

    此外，财权上仍维持中央对地方的优势，并通过转移支付等形式引领地方的发展方向。2013年中央财政收入占全部收入的48%，地方占52%，但是中央的支出却只有15%，地方的支出占85%。这意味着地方政府每花一块钱，要有四毛钱等着中央财政转移支付，中央在财政上对地方的控制力度仍然较大，甚至过大。

    向基层下放的权力也包括两个方面，即政府内部的权力下放和政府向企业和社会的权力下放。政府内部的事权下放指的是，权力从地方政府的高层向基层流动成为趋势。在财税体制改革的影响下，除少部分事权由中央上收外，绝大多数事权则从省、市一级进一步向基层和企业下放。省级事权的分流已成定局，基层政府成为省级事权转移的主要受体。像住房保障、就业指导、基础教育等事权，在天津等地方已经开始全面下放到基层，基本实现“一级政权，一级事权，一级财权”。

    而政府向社会和企业放权方面，行政审批改革进行得相当顺利。2013年9月到2014年9月这一年，国务院已经先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，约占改革前行政审批项目总数的1/3。例如，为人熟知的工商登记制度改革，放宽了市场准入条件，将“先证后照”改为“先照后证”，注册资本实缴登记制改为认缴登记制，126项工商登记前置审批事项改为后置审批，企业年检制度也改为年度报告公示。一系列简政放权的举措持续发力，大大激发了市场活力。新一轮的创业潮可能因此会破除许多阻碍。

    总的看来，在过去3年的时间里，通过党内问责、虚省强基、财事平衡这三大举措，中国的地方权力从省一级逐渐向中央和基层两个方向流动。央地关系改革使得权力的分布比以往更加合理。而地方分散集权所造成的依附体系也受到严重打击。地方治理体系现代化的框架也因此呼之欲出。

    改革短板与央地关系的未来

    不过，上述改革并没有触及地方“分散集权”问题的核心——党的组织人事制度，以至于虽然地方权力向中央集中，但央地关系制度化的进程并不顺利，这成为央地关系改革的短板。作为一种过渡性的央地关系安排，这些既顺应了央地关系本来应有的走向，但同时也反映了地方治理体系建设之艰难。在党内人事组织制度不改革的情况下，党内问责、虚省强基、财事平衡这三大举措就无法形成地方治理的制度性优化，反而会带来新的隐忧。

    党内政治生活的规范化是国家治理体系现代化、包括地方治理体系现代化的前提。中共是中国唯一的执政党。在其外部制约力量缺位，内部监督制约和参与机制不完善的情况下，不少人习惯性地把党组织与党的领导个人划等号，把“一把手”个人看作是党的化身，将一把手的意志认为是“党的指示”。于是，服从党的领导常常变成服从主要领导干部个人，容易造成权力集中于“一把手”手中，而权力的私人化和滥用也就随之而来。

    可以想见，这一次的党内问责打掉上百个大老虎之后，如果党内人事组织制度建设不完善，一把手权力行使不受约束的情况没有改变，那么新的依附体系、新地方利益集团必会卷土重来。同时，虚省强基的本意是扩大基层政府权限。但如果党内政治生活仍然是由书记说了算，缺乏制约，那么，随着省一级的“地方集权”的没落，县一级的“地方集权”却可能崛起。笔者在去年7月关于广东省全省预防腐败体系建设的课题调研中，综合以往十几年的全省腐败官员统计数字发现，县级一把手是腐败风险系数最高的群体。这与地方一把手的权力行使最不受约束的现状直接相关。而对于全国2000多个县所可能产生的天文数字般的“小老虎”，恐怕中央也难于直接打击了吧。与此类似，财事平衡中的权力下放也必然会被基层政府截流，对于地方治理仍然不利。

    所以，央地关系所出现的种种危机，以及解决之难，看似政府间的关系问题，但实际上是党内制度化建设、特别是人事组织制度建设尚未现代化的必然产物。加强党内问责是前一阶段反腐败工作的主要方式。但如果不能趁此机会强化党内制度建设，则难以避免未来的腐败反弹。而此前一直强调的“预防腐败机制建设”“廉政风险控制”虽在制度建设方面有所完善，但基层实践情况也不乐观。

    纵观十八大后的央地关系变局，大批地方实力派因腐败落马、财税体制改革、乃至去年习总书记亲自对县官讲话，都意味着政治权力从地方向中央的集中。目前只是解决了地方政府听话的问题，但治理体系尚未解决。迄今为止的央地关系改革多集中于权术层面的治理，最终要上升到法治层面的治理。即并非由中央节制地方，而是由法律同时节制中央和地方，并对二者的权限做出明确的区分。具体说来：

    首先要加强党内制度建设。特别是组织人事制度方面除以往沿用的选拔制度外，更应增强党内民主，通过党内民主来解决党的领导层的权力腐败问题。这包括完善党的地方各级全委会，常委会工作机制，建立健全中央政治局向中央委员会全体会议，地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度，等等。如果执政党本身的党内制度化水平不高，对于地方书记的制约和监督弱化，就必然带来地方势力坐大。这才是央地关系容易出问题的根源所在。

    同时更加重要的是通过法治进程规范中央地方关系。党要通过人民代表制度来干预和参与政治，避免过多的直接插手地方公共管理事务。特别是在住房保障、基础教育、基层卫生、民政事务等事权上，中央与地方关系应遵循法治原则，推进立法进程，以法律的形式对中央与地方的关系予以确定，地方政府也需要根据法律的要求提供服务行使权力。

    提高党内制度化水平和国家法治水平，是中国的地方治理体系能够现代化的两大前提。目前看来，一方面，中国对经济增长的依赖没有过去那么严重，也就意味着对“地方政府主导型”经济发展模式的淡化；另一方面，由于社会问题突出，中国共产党政权合法性来源变得更加综合、更加依赖地方治理，而地方政府的分散集权，则对解决这些社会问题，形成治理体系是一个较大的障碍。因此，目前应是通过党内人事组织制度改革、以及法治化进程来推动地方治理体系现代化的最好时机。

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