党的十九大即将召开，凤凰网财经特别推出系列策划，邀请专家学者回顾党的十八大以来中国经济取得的系列成就以及一些未完成的改革任务，为十九大后中国经济建言献策。
第五期我们特别邀请到华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康，主要谈财税体制改革、中国债务风险、PPP建设、营改增等问题。
中国总体债务风险可控，应警惕以PPP等变相举债的问题
凤凰网财经：2015年，新《预算法》正式实施。新《预算法》明确了地方政府举债的权力。地方举债融资确权后，对规范地方融资同时，如何防范过度或者违规发债风险？
贾康：《预算法》修订以后，地方债比较规范了。每年由中央和地方一起确定一个当年发行总规模，中央主导下定了总发行额后，再切块分到各个省，省一级按照额度安排到预算计划中，再切分到市和县。钱怎么借，怎么用，怎么还，全在预算监督之下。
凤凰网财经：近期一些国际组织下调了中国的主权评级，同时还提到了对中国债务问题的担忧。您怎么看？当前中国地方债务水平风险如何？
贾康：我认为中国总体债务风险可控。中国债务水平有属于共性、个性的多种影响因素，需作理性分析。共性方面，在一个经济体“经济起飞”与超常规较快发展，或做出特定调整的阶段上，这一指标的表现就会是比较高的，工业革命后率先成为发达经济体的英、美曾经如此，前面几十年间东亚则具有代表性，成功进入高收入阶段的经济体日本、韩国历史上亦如此。 。
个性方面，中国迄今为止还是以间接金融为主的经济体——2014年时任银监会主席尚福林给出的数据是中国间接融资占比达80%以上。相比之下，G20国家这一占比仅在25—35%之间，美国则不到20%。此特征带来的较多“重复发生与计算”的负债（典型的如大量“周而复始”的贷款），要为中国235%的M2水平贡献多少“增加因素”，尚难以明确量化，但造成了中国全社会债务水平与IMF所说“国际经验”的不可比，以及其据此得出的“危险程度”判断的偏高，则可以肯定是无法忽视的。
国际组织在对评级功能方面应说出现了偏差。中国短期内由“新”到“常”已是大概率事件，在这个关口调低评级，引导预期，客观上让大家不看好中国，是缺乏远见和表现出其局限的。
比如IMF对中国未来五年的预测：2022年这一指标将超过GDP的290%，并伴之以从当下看即为“危险水平”的评价，这就有些危言耸听的意味，并容易误导舆论了。我作为研究者，更愿意把IMF此次年度审议中的相关信息，看作善意的提醒或预警，同时并不赞成由此而滑向走极端的危言耸听与过度悲观态度。
应该关注的问题之一是变相地方债问题，比如官方已在批评“名股实债”等变相举债的PPP项目。如何规范PPP？首先要弄清楚什么是真PPP和所谓假PPP，哪些是借PPP之名变相举债，这个界限需要划清楚。在具体操作上，应建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制，评估机制和预案设计也可以力求将风险进行量化，并将风险处置预案机制化，以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议，在优化处理风险防范方面，尽量让合作各方的损失最小化。
另外，如认为PPP和地方政府负债毫无关系，这个认识是其实难以成立的。地方政府和社会资本以伙伴关系做PPP投融资，地方政府一定有责任，所以PPP带有一定的政府负债的性质。一般而言，PPP项目的合作周期是10年至30年甚至50年，现在中期财政规划只有三年，三年以后仍有可行性缺口补贴，政府可能面临的连带责任是或有负债性质的，这个账不认是不行的。学术上应该有严谨的态度，国际上已在这方面试图建立一些会计规范，中国也要解决这个问题。
企业方面应认识到PPP的核心本质之一，是社会资本在获得适当投资回报的同时承担相应的风险，社会资本方应该具有正确合理的心理预期，即失败也会赔本，成功则会有“非暴利而可接受”的利润入账。如果社会资本没有经营运行好，不能指望全让纳税人买单。
凤凰网财经：近期，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》开始公开向社会各界征求意见，标志PPP立法获得实质性进展。PPP立法应主要关切哪些方面？
贾康：当前加快PPP立法进程是非常必要的。PPP立法无法回避的一个重大问题，是PPP项目所形成合同的契约性质问题。我的基本观点是：政府和非政府主体要一起做PPP 项目，既然是伙伴关系，自愿签字，那么双方在签字时就应是平等民事主体的身份，而不是行政的上级和下级的关系，因此PPP合同应该是民事合同。目前有一种观点认为，它是一种特殊的行政合同，对此我不认可。行政关系是隶属关系，是上下级关系，不需要合同，只需要上级对下级发文件，发指令。
税制改革应向增直接税、降间接税比重方向发展
凤凰网财经：2016年5月1日，全面实行“营改增”。去年全年，营改增减税总量是5736亿元。8月18日国常会披露，营改增实施5年来已累计减税1.61万亿元。您怎么评价营改增成效。未来，营改增等减税措施还将如何推进？
贾康：营改增是近年来覆盖面最广、力度最大的一次结构性减税。总体来说很不容易，有关方面立下了军令状做到全覆盖。还需要进一步细化操作规则，巩固它的成果。
凤凰网财经：营改增实施以来，来自各个行业的数据不一，比如服务业可能受益多，建筑业减税较低，还有些企业抱怨不减反增，您怎么看？
贾康：首先，增值税在依法征收方面更规范，一定程度避免了偷税漏税行为，所以可能有些企业感觉税负压力增大了。
此外，营改增减税的“结构性”特点表现在依产业和企业类型而减税程度有所差异。2016年5月之前，对生产性研发服务投入高的原增值税纳税人减税幅度大，对年营业额为500万元以下的小微企业的减税效果明显，对专业化分工精细、分包转包普遍存在的新兴业态减税效果也明显。但不同行业情况不一样。营改增的一般特点是，专业化细分潜力大的企业容易得益，细分不足的企业比较吃亏。
凤凰网财经：也有些企业抱怨税收不减反增。
贾康：不降反增个别情况是有的，得具体分析。有的是具有阶段性的特征，一个阶段上企业的投资周期没有展开时，可能不降反增，投资周期越拉越长，展开过程中就能感受到进项抵扣体现的减税的好处。另外，一些高科技企业，硬件投资不是很高，更多的资金倾斜到科研团队，不惜重金招揽人才，然而薪酬没有进项抵扣。营改增后，名义利率有所调整，很多企业靠进项抵扣把实际税率降下来了，而工资薪酬没有抵扣，这类高科技企业的实际税负可能就是不降反增。
凤凰网财经：未来营改增抵扣环节是否需要考虑这些因素？
贾康：这得专门研究。理论上，增值税不是完美无缺的，也有它的弱项。现在要对一些突出的问题赶快跟踪调研，作出细化方案。
凤凰网财经：今年已将营改增税率从四挡合并到三档，税率也有所下调。未来，是否还需要调整？
贾康：有建议认为以后要更简洁处理税率设计。不过，得要具备相关条件才行。比如优化税制结构，提高直接税比重，降低间接税比重。美国是非常典型的直接税为主，间接税是明显的配角。中国正好反过来，间接税为主，直接税为辅。从一个国家构建现代税制来说，美国的结构更合理。我们应该通过税制改革逐渐去靠近。
凤凰网财经：为什么相对间接税，直接税改革这么难？
贾康：确实非常难，涉及到非常实际的利益阻碍，既得利益已形成“利益固化藩篱”，这本身是制度建设方面怎么样啃硬骨头的问题。
凤凰网财经：未来如何推动？
贾康：立法先行。
凤凰网财经：目前，房地产税争议也比较大，推进中较大的阻碍是什么？
贾康：阻碍是怎么启动立法。本届人大已经是明确的否定态度，只有看十九大以后下一届人大怎么办，有没有可能真正把中央精神贯彻下来。
凤凰网财经：是因为还没有达成一个共识吗？
贾康：内部肯定是没有达成共识，所以决策层很难下最后的决心。但一定是要攻坚克难，别无选择。
凤凰网财经：您的态度一向都是支持征收房地产税的。
贾康： 中国走进现代社会就必须建立现代税制，经受这个历史考验。当然一直也有不同的声音，比如房地产开发的一级环节有土地出让金，后面在保有环节开征税收，就是重复征收。我们认为这一点理由，其实在理论上和实践中都不能获得认定。实践中，在市场经济中，反映土地使用权的地租和反映公共分配的住房保有环节的税收并行不悖，是基本事实。从学理上说，土地出让金是土地所有者经济权利形成的收入，而不动产保有环节的税收是国家凭借社会管理者的政治权力形成的收入。各自的依据不一样，这两种收入不是二者必取其一的关系。现代税收制度本身也都是多种税多环节多次征的复合税制。
也有人说这个税评估税基太复杂了，中国人做不了。但实际考察一下，咱们前些年搞物业税“空转”要解决的问题，就是针对这个事。技术上要处理的，首先要确权。现在已经布置了不动产登记，2018年中国城乡每一处具体的不动产都要确权完毕，还要信息联网，城市区域先做到位。确权以后每项不动产数据会采集进入计算机系统的数据库，然后有软件程序形成税基评估。这是操作层面一定能解决的基础条件。
虽然我一向力主推进房地产税改革，但同时需强调：我认为中国在可预见的历史时期之内，不能照搬美国的普遍征收办法，要坚持调节高端的原则。从技术上讨论：调节高端、让出低端怎么让？是第一套房？还是人均多少平米？还是怎样一个办法？操作起来有很多技术性细节需要讨论。
凤凰网财经：税收是之前中央经济工作会议中提到建立楼市长效机制重要手段之一。目前，楼市长效机制实质性进展似乎较慢。
贾康：这确实是比较遗憾的。去年中央经济工作会议对此明确表述了，现在实际动作很有限，还都是治标为主，治本的东西基本没有看到什么。土地制度、住房制度、投融资制度还有税制，这都是基本的制度。目前，在住房制度方面值得肯定的进展的就是推行共有产权房、公租房。
财税体制进展与时间表出现偏差，相对滞后了
凤凰网财经：2016年8月24日，国务院下发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。目前为止，还没有明确提出各级事权和财权，进展较慢，您认为应该如何推进？
贾康：我今年的政协提案就是要加快编制事权一览表，对接到支出责任明细单，才能操作，否则仅仅复述原则，还都是空话。
凤凰网财经：目前，没有看到相关消息。
贾康：有，内部在努力做，听说试图从某些领域比如说教育等方面入手，先开始编制明细表。先易后难，渐进推进。
凤凰网财经：您个人建议呢？
贾康：可以选择业务部门认为能先做的一些领域把事权一览表编制出来，再动态优化改进。
凤凰网财经：具体哪些交给中央，哪些给地方？
贾康：这个内容太多，要具体说。比如关联国家主权和统一市场运行的事务应是中央的事权，那么外交、国防，生产要素无壁垒流动这样的相关制度安排，应该在中央政府事权里面。但有些事情可能更复杂，比如按道理来说，中央政府负责宏观调控，要使整个统一市场尽可能符合现代市场体系的要求，从这个角度来说，税基配置方面原来75%份额归中央的增值税是出于可以最大限度减少“地方办企业冲动”和“地方保护”之考虑。但实际生活中建立地方税体系是个慢变量，营改增很快全面到位之后在地方税体系还未成型的情况下，不仅无法把增值税统统归中央，而且还不得不实行增值税改为中央与地方50:50对半平分的过渡办法。这就是中国现实中的复杂性。怎样从现实约束出发，去接近一个理想境界，这就需要复杂的系统工程设计。
凤凰网财经：最后一个问题，十九大即将召开。您过去五年的财税改革如何评价？对未来五年财税改革有什么期待？
贾康：过去来说，财税改革中三大领域的任务中，相对完成比较好的是预算改革。第二大领域的税制改革，六大重点任务完成了大约一半。第三大领域，理顺中央和地方财政体制关系，现在刚刚在理清事权层面努力寻求可操作方案。按照此前中央设定的时间表，财税改革重点和基本的改革在2016年成形出炉，2020年建立现代化财税体系，现在已快到2017年年底，明显在时间表上滞后了，可能和中央原来的战略部署出现时间表上的偏差，值得高度重视。
十九大以后，希望在怎么样进一步的全面深化财税改革方面给出权威的重要指导，进而争取于不太远的将来取得决定性成果，基本完成从旧体制到新体制的转变。
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