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俞宪忠:政府应慎重对待保障房

2011年02月28日 07:47
来源:凤凰网财经 作者:俞宪忠

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济南大学经济学院教授 俞宪忠博士

近几年来,政府开始用巨资建设廉租房、公租房和经适房等保障房,其规模不断升级,尤其是从2011年2月下旬开始,中央政府又突然加大了保障房的建设力度,提出并实施了1000万套保障房的年度建设计划,令人感到非常忧虑:

1.需要慎重考虑财力支持的可持续性及其后续效应。政府建设保障房将是一笔非常巨额的公共财力支出,超级规模的保障房工程只有在下述三种情况下,才可以值得大力推崇:一是其巨额财力供给来自于政府压缩规模和行政开支节省;二是其巨额财力供给来自于绝大多数甚至是全部企业家超级慷慨程度的捐助;三是其巨额财力供给来自于国家超规模外汇储备不是投资于美国“两房”而是中国保障房。此外,除非还会另外来自于天上掉下的经济馅饼或上帝的慈善捐赠。但上述令人惊喜的情况并没有发生,还是由政府买单。毫无疑问,保障房是一项耗资巨大的政府形象工程,不论其巨额财力来自哪一级政府或由谁买单,其最终的经费来源无非有四:一是增加税费负荷,这会增加公众和企业的税费负担,与建构和谐社会的初衷相悖,中国的税费负担已经很重,很难采取这一财力筹措路径,减少税费才是中国未来可持续发展的首要路径;二是增加货币发行,这会引发通胀,当前的通胀水平和压力已经很大,近三年货币增发量为同期GDP增长的2.5倍左右,通胀势头很难遏制,如果再举办如此浩大的工程,通胀后果令人堪忧;三是增加公债发行,公债是向公众的借款,这需要还本付息,偿还的办法无非是增加税费负担和货币发行,“寅吃卯粮”和提前透支的后果可想而知;四是政府土地出让金,但土地出让金是政府对农民群体进行强制性财产剥夺和垄断土地交易的产物,政府首先对农民进行超低价的土地强购,然后再以超级垄断者的身份超高价将土地卖给投资者,从而获取不当暴利。可以预料,各级政府建设和提供保障房的巨额开支难以为继,如果硬要进行下去,其不可避免的时滞后果,必然是税费负担大幅增加,或者是更加严重的通胀发生,或者是城乡关系更加恶化,或者是上述三种不良后果的重叠交织。

2.需要慎重考虑加速推进市场化改革的长远需要。中国自1978年以来所取得全部发展成就,实质上全都是市场化取向的改革发展成果。市场化的核心是不同产权主体之间的自由交易和等价交换,而保障房则是政府发放的住房福利,也可以称为“住房红包”,但不是市场交易。如果政府在保障房方面做得太多太大太猛太久,必定会伤害市场机制的力量,扰乱整个房地产市场,构成对中国房市发展的强力威胁,不利于市场化取向的改革开放。其对市场机制的伤害程度,取决于 保障房的建设规模,保障房建设的规模和力度越大,占同期中国城市房屋供给总量的比重越大,政府对市场的伤害也会越大,也即中国城市的住房供给越来越像计划经济时期那样,依赖于政府的行政配给。保障房工程既表现出政府的过度自负,也是一种对计划经济的依赖性,有悖于市场化改革开放的重大发展路向,实质上是一种“计划化”取向,或者称为“反市场化”或“逆市场化”。中国正在处于市场化转型的关键期,弱化和减少计划干预,强化和增加市场程度,才是中国未来发展活力释放的根本路向。退一步说,与其政府直接大规模建设保障房,并向符合条件的弱势人群提供实物性质的保障房,倒不如直接对适合条件者给予货币化的购房补贴,让其在房市上自主自愿地市场化正常购房,这一举措既能满足弱势群体的住房需求偏好,也会兼容市场机制的正常功能。政府应当具有和保持发展理性,不应当过于相信行政力量而忽视市场机制的力量,不应该这么快就忘记了计划经济全球性失败的惨痛教训。在中国加速转型的关键期,能否加速推进市场化改革的力度、深度、强度和速度,将会具有决定中国未来发展的至关重要的转型意义。

3.需要慎重考虑将国民经济蛋糕可持续做大做好。保障房虽然是由政府建设和提供,但实质上却不是一种真正意义上的生产行为,而是一种由政府行政力量所主导的住房分配行为或住房福利配给,因而是基于或急于分割已经做成的住房蛋糕。经济蛋糕的分配固然重要,但经济蛋糕生产和交换却比之更加重要。生产决定分配,分配的对象是生产创造的结果,没有生产就无法分配。即使原有的分配比例不变,只要能够将经济蛋糕可持续性地做大做好,每个人的状况也会同时得到改进。而且也应该依据贡献程度来确定分配比例,应保持两者之间的高度对称性,既要防止两极分化,更要拒绝平均主义,平均主义给中国人带来的只是巨额机会成本和巨大惨痛教训,此外再无其他东西。市场交换机制会整合社会发展的潜力和活力,提供和优化资源配置效率,在优胜劣汰中推进经济发展和社会进步。经济发展的真实动力就是一种由市场化生产和交易所提供的长久创造机制,政府应从长远考虑,应当首先着眼并致力于将住房蛋糕做大做好。如果像保障房那样,政府一味地依靠行政手段并从福利分配入手来解决发展问题,虽然可以在短期内获得满意度提升,但却不利于利用市场力量来创造更多更好的商品住房,既不公平也无效率。转轨时期的社会结构应当是小政府大市场,如果政府包揽太多的事情,必定会利用行政手段控制太多的资源,既会挤压市场发育和发展的有效空间,也会拖延政府现代化的转型时间,必定会内生和积累太多的发展隐患。

4.需要慎重考虑帮助弱势群体的长效方式。政府的一个重要职能就是帮助弱势群体,共享发展成果,促进包容性发展,提升弱势人群的发展信心,这一论点没有错。但政府帮助弱势人群的方式有很多种,路经有很多条,但不同的方式或路径之间也有优劣之分,自然也就存在优化选择问题。一个最为基本的道理在于,授人以鱼不如授之以渔,给人输血不如帮人提高造血功能,没有远谋必有近忧。如果政府将计划用于保障房的非常稀缺的公共资源,主要不是用于建设和提供保障房,而是将大部分相关财力资源用于弱势群体的文化素质教育、职业伦理优化和职业技能培训,提升他们市场化公平就业的竞争能力,并通过制度创新而创建更加公平有效的竞争环境,保护他们应有的劳动就业权利,帮助他们寻求更好的就业机会,向他们提供更加优质高效的市场就业信息指导,以此为基础提高他们的收入水平和生活质量,必将能够更为长久地改进他们的生存和发展能力。这一方式将会更能提升弱势人群的自我信心,更能保护他们的社会尊严,他们也会生活得更加体面,其效果将会更加优好和长久。中国还是一个人均收入水平很低的发展中国家,还不具备建设福利国家的经济实力,而且北欧福利国家也已经产生了国际社会公认的“瑞典病”。保障房可以搞,但应量力而行,切不可盲目追求超越国力要求的超大规模。政府应当主要提供教育、国防、法制和公平等公共物品,而不是住房之类的私人消费物品,私人物品通过市场化路径由民间提供,会比政府行政命令和直接参与而来得更有效率。社会和谐是一个持续不断和长久永恒的发展追求,而绝对不是政府在短期内就能够一蹴而就的工程,雄心的一半是耐心,归根结底还是要靠能够长久地推动发展的市场力量来逼近和完成。

5.需要慎重考虑那些最需要和最应该帮助的弱势人群——农民工。近几年各地政府使用公共财力建设和提供的所有保障房,全部用于各城市具有当地城市户籍的弱势人群——市民,将农村贫困人口全部排除在理应受惠的人群之外,进城农民工也没有权利获得,如此庞大的重要人群竟然被长期忽视和公开排除,有悖于社会发展的公平正义。从政权建立到所有制改造,从价格剪刀差到启动改革,从土地城市化到农民工进城等,中国农民为城市发展做出了那么多的重大贡献,他们迄今仍然是中国最贫困的社会弱势阶层,从而比任何人都更有理由和更需要保障房,但保障房竟然从来就没有他们的份,这是非常显著的不公平。规模庞大的2.5亿农民工群体,既是中国改革开放的初始启动者和活力释放者,也是中国城市发展的创造者和纳税人,还是中国城市化转型发展的主要载体和关键阶层,更是“城乡一国两制”和“城内二元歧视”的长期受害者。今后保障房建设和提供应当首先考虑中国长期处于弱势地位的农民群体的发展需要,尤其是要首先考虑和满足农民进城发展的需要,优先满足初始城市化的农民工人口发展诉求。农民市民化是中国未来最重要的发展力量和转轨路径,也是人类历史上最为重要和规模最大的人口流迁现象。如此浩大工程的保障房建设,应主要用于这部分庞大人群的发展需要,用来部分偿还政府和市民对农民所欠的长期巨额债务。只有如此,这些重要的转型要素才能在城市深度生根和快速发展起来,真正意义上的民本主义深度城市化才能实现,而不仅仅是工具意义上的“土地城市化”和“劳动力城市化”。由此方能实现中国城乡发展的卓越转型,真正体现出优好制度的公平包容性。

 

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