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刘业进:自由准入在事业单位改革中具有压倒性重要意义

2011年04月11日 11:33
来源:凤凰网财经 作者:刘业进

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据《瞭望》新闻周刊报道,高层已就推进事业单位分类改改革作了全国性的整体改革部署。据国家行政学院汪玉凯教授解说,此次改革“经过了长期的酝酿、准备、调整,国家层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。汪教授说“这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划分的。”纯公益类的事业单位,是由政府出资保障的,不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院等就属于基层的基本医疗服务。……现在可以肯定地说义务教育是不可以产业化的,义务教育阶段择校费应被叫停”。该专家还指出,高校、职业教育、综合医院等,应该属于准公益类的事业单位,允许其部分市场配置资源,但不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。

如果汪玉凯的确准确地概括出此次事业单位改制的核心,那么我们可以推断,此次改革的理论基础是错误的,此次改革终将以失败告终。我们的理论基于:你无法准确地区分一种产品的性质是纯粹公益类的,还是某种程度上的准公益类的;什么产品该划入基本公共服务,什么产品不该划入基本公共服务,由此采取不同的提供-生产制度安排:其中公益一类“不允许经营性活动”存在;而公益二类允许部分市场配置资源。前述引文中把义务教育、基础研究、公共文化、公共卫生以及基层基本医疗服务划入所谓公益一类,高等教育、非营利性医疗等划入公益二类,相应地采取不同的政策措施来供给。只要你面对真实的经济现实,我们就会发现,作为改革前提的这种产品区分是武断的。用经典的非排他性和非竞争性两个维度,上述分类根本就经不起检验。此外,世界各个的经验表明,那些经典标准判断为纯粹公共产品的情形比如监狱和国防(如私营监狱和私营间谍卫星服务),在许多环节和领域可以实行私人提供,或者私人生产。

事业单位改制势在必行。但我们认为事业单位改革的核心思路是有前提的自由准入,一方面,我们强调自由准入具有压倒性的优先性;第二,我们支持政府出于各种理由积极介入各种公共服务和公共产品的提供和生产,但这种介入永远被置于一种动态的检验之中。按照非排他性和非竞争性两个经典维度刻画的在纯粹私人产品到纯粹公共产品的产品谱系上,至少存在三类潜在的提供-生产解决方案:私人、自我治理、政府。而三种主体介入又各有两个层面:提供、生产。比如,义务教育,可以政府提供(融资、规划),私立学校具体执行那种教育服务的生产,如此等等,制度创新空间非常广阔。

可以说,无论是理论上以非排他性和非竞争性两个维度来刻画产品属性,还是现实中政府掌握着的事业单位作为在位者如何界定产品和服务的属性,都是一孔之见,都具有武断性,当然,也可能都有某种可信的理由。但是,我们试图以某种理论来刻画现实经济生活中的产品并由以指导我们的政策制定时,切不可对理论和理性抱有过高的期待。比如在公益和非公益之间的划分;公益一类和公益二类之间的划分,你是根据什么学理依据,哪几条来划分的,是不是拍脑袋想出来的,要公开拿出来讨论,要经得起检验。我们的观点是,我们的理论和任何专家的理性没有这种能力进行准确的产品刻画和区分,更没有能力推导出差别性的政策方案。为此,我们的解决方案是包容性的、具有试错性的,即无论哪个专家,哪家机构,把任何一种产品划归何种类型,政府在提供和生产方面介入程度如何,无论哪一种情况,无论政府介入程度深浅,都敞开大门实行自由准入。理由很简单,以前述公益一类为例,比如基础研究和义务教育这样普遍认为是公共产品的纯粹程度较高一类的产品,政府大可进行投入,甚至亲自建学校亲自招募队伍自行生产;政府可以组建自己的研究院招募具有公务员性质的研究队伍从事基础研究,但是,我们无论如何也得不出这样的政策推论:划入公益一类的产品和服务唯政府或政府准许的组织可以垄断地生产,别的任何私人、私人企业和组织不得染指。因为,所谓公益一类,无非是说市场提供不足,政府具有介入的必要。可是因为不足,政府介入完全不意味着“不再允许存在营业性活动”。试想,北京市政府尽其所能提供了义务教育服务,是否得出这样的推论:北京市“不再允许存在营业性”的义务教育服务活动?也就是,政府或者政府特许的组织提供了公益一类的公共产品,是不是等同于政府或者政府的组织被赋予了垄断那种被贴上公益一类标签的产品和服务的供给?毫无疑问我们从任何角度都得不出这样的结论。因此,我们认为,事业单位改制,不分行业,不分种类,首要的一条是:支持政府办公益,前提是自由准入。公益不等于垄断。在政府积极介入的公益一类也好,公益二类也好,其他各种组织根据自已的任何理由(如也热心公益,或者纯粹为了营利)都可以介入。在这种自由准入的情况下,居民可以选择消费完全由政府或其特许组织提供和生产的公共服务,也可以自己掏钱选择消费他所偏好的其他组织提供和生产的“公益产品”。

第二,给定自由准入,一个动态的演化进程,也同时是一个检验过程就开启了。由于多主体参与,以及提供和生产的分离,各种制度组合极为多样,这时居民消费一种产品(无论你怎么称谓)面临着多样化选择。作为选择的结果,那些原本被贴上公益一类的公共产品,政府特许组织比如义务教育学校也许在某地地区也许并没有招收到足够多的学生,而那些非政府介入的学校组织反而招收到更多的学生;又比如某些大型私人企业(如贝尔实验室)在市场竞争压力下投入大量的基础研究力量,研究出来的成果甚至超过了由政府全额资助支持的“公益一类”科研机构,这意味着先前那个专断的产品划分和制度安排有可能需要调整,消费者选择和市场压力构成一种动态演化的促动力量,检验理论假设和政策执行后果。一旦给定自由准入,这样的检验过程就无处不在,而且在未来时期中一直存在。进一步放松假定,允许技术、偏好变化,那么即使那些先前被检验为所谓公益一类,由政府特许组织提供和生产更有效的产品也可能发生变化。据此,需要紧紧扣住一条,允许并创造条件让各种产品和服务的生产永远处在各种制度安排的检验压力下,最终收益的是广大消费者,也有利于政府把有限的资源投入到真正需要的公共产品上去。甚至,我们认为是否给某类产品和服务贴上公共产品的标签是无关紧要的,关键在于制度安排间的检验压力是否存在,也就是,准入是否自由。

总结一下。第一条:公共事业改革势在必行。第二条:政府举办公益不等于政府垄断,自由准入在公共事业改革诸领域具有压倒性重要意义。第三条:理论是灰色的,专家理性是有限的,事业单位改革需要开启一个动态演化进程,使提供和生产公共服务的各种制度安排组合永远处于竞争性检验压力之下,惟其如此才能保证公共服务提供和生产的效率和回应性,惟其如此才能保证政府的钱花在刀刃上。

 

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[责任编辑:wangtao] 标签:公益 政府 产品 生产 
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