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王建勋专栏:毒胶囊反思 为什么监管再一次缺席?

2012年04月27日 07:37
来源:凤凰财经

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王建勋专栏:毒胶囊反思 为什么监管再一次缺席?

凤凰财经专栏作者王建勋系中国政法大学法学院副教授

■法眼观经济之王建勋专栏

毒胶囊事件的发生,再一次刺痛国人的神经,人们对食品、药品的安全忧心忡忡。那么,究竟该如何对付有毒有害的食品和药品?不少人都呼吁加强监管,或者主张处罚更加严厉,或者主张规则更加细密,为作恶者布下天罗地网,将其打入十八层地狱。这听起来十分有理,也很解气,但问题是,如果监管者不能认真履行自己的职责,该怎么办?或者说,如何监管监管者?

不能不说,这是任何监管都难以逃脱的困境。别忘了,无论是在毒奶粉事件发生之前,还是在毒胶囊事件发生之前,我们都是有监管部门的——食品药品监督管理局,监管的规则也多入牛毛——包括《食品安全法》在内的一堆法律法规。然而,这为何没有阻止住有毒食品和药品的频繁出现呢?问题并非在于监管者人数太少或者权力太小——象一些人所说的那样,实际上,即使每一个药品企业都驻扎一个监管者,即使赋予每一个监管者生杀予夺的大权,监管照样未必奏效,“监守自盗”的现象照样会发生。

原因很简单,只要不能解决对监管者的监管问题,监管者就不大可能负起责任来。那么,如何解决这一问题?或者说,如何让监管者忠实地履行自己的职责?如何避免监管者滥用权力或者以权谋私?这并不是一件容易的事情。经验表明,无论是道德教化和意识形态宣传,还是在法律条文上加强对监管者的处罚,都无济于事。近年来不断落马的食品药品监管高官足以说明这一切,从局长郑筱萸到副局长张敬礼,还有若干个地方监管大员,一个比一个罪大恶极。尽管对他们的处罚并不轻,但监管者还是前仆后继、勇往直前。

这是为什么?因为他们的权力几乎不受制约,尤其是不受立法和司法部门的制约,被捉住并受处罚只是例外现象。众所周知,中国的政治安排是行政权一权独大的格局,而监管者行使的权力就是一种行政权,这种行政权几乎可以为所欲为。尽管中国也有人大(立法机关)和法院(司法机关),但由于没有确立分权制衡的制度安排,立法和司法机关无法构成对行政机关的有效制约。相反,行政机关经常凌驾于立法和司法机关之上。由于立法机关本身就是由许多行政官员组成的,司法机关又没有完全独立的地位,它们受制于行政机关注定不可避免。

麦迪逊说,尽管人民是制约所有权力的最终力量,但人们有自己的生活和工作,不可能天天去看着掌权者,因此必需有适当的制度安排来限制权力,而这主要是分权制衡,包括横向的三权分立(让不同的部门之间相互制约)和纵向的联邦主义(让不同层级的政府之间相互制约)。这一原理的基本逻辑在于,以权力制约权力,或者用麦迪逊的话说,“用野心来对抗野心”。如果我们承认监管者会有野心的话,那么必须让其他同样有野心的人来制约他们。

对于监管者的制约,一方面来自立法部门。立法部门的任务是制定具有一般性和普遍性的规则,这些规则不能偏袒任何一方,包括监管者,否则就会导致其动机的扭曲和权力的滥用。而在当下的中国,大量的监管规则都是行政部门自己制定的,形成广受诟病的“部门立法”,偏袒自己的利益,或者干脆是为了方便自己的管理,根本不考虑生产者和消费者的利益。这样的监管规则本身就缺乏正当性,怎能获得人们的尊重和遵守?即使那些由立法机关通过的法律,由于立法程序缺陷多多,背后也都有行政部门的影子,甚至根本反映的就是行政部门的利益。这样一来,立法部门根本无法通过制定一般性的正当规则对行政部门进行制约。由此,行政部门自己既是规则的制订者——立法者,又是规则的执行者——执法者,怎能不滥用权力?

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[责任编辑:jupeng] 标签:监管者 监管 权力 立法 
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