翰啸:西方民主 从政党分赃到文官统治

2010年12月29日 11:53凤凰网财经 】 【打印共有评论0

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翰啸

在中世纪,欧洲的官员几乎全是教士、贵族、封建诸侯,行政机构都没有,更不用说文官制度了。

资产阶级革命发生后,英国进入了政治学中的“政党分赃制”时期,既在议会选举中上台的党派,把政府官职看作是“战利品”,公开地进行论功行赏,分配到自己的党派,特别是在竞选中为自己出力的人,也就是封官许愿。

政党通过占据行政职位,达到控制国家的目的。在地方上,分赃制度强化了政党领袖的力量,他们利用人事权利来收揽人心、操纵党员、控制选举,在求官者看来,官职只是能带来便利,满足私欲,因此官员们疯狂的利用职位谋取私利。

“政党分赃制”弊端明显。

首先,这种制度以党派为基础,注重政治上的忠诚,而不是能力和人品,而且存在着许多暗箱操作的手法,以致任人唯亲,卖官鬻爵之事经常发生。而且随着执政党的不断更替,政府人员不断洗牌,引发政治周期性震荡,破坏了政策的连续性。由于人员流动性大,官员们无法积累经验,行政能力普遍低下。

“政党分赃制”另一个弊端就是权力腐败。在多党“轮流坐庄”的格局下,执政党一上台便尽力攫取资源,以巩固自己的政治基础。在这种制度下,不仅执政党要谋私,各级官员的腐败更是变本加厉。政治录用演化为直接的权钱交易,官员行为趋于短期化,腐败行为近乎掠夺。

它在经历了近两个世纪的动荡后,英国政坛从19世纪初开始寻求解,常任文官制度的建立被提上议程。

从中国引入文官制度

孙中山曾经说过,现在各国的文官制度,差不多都是学英国。穷源溯流,英国的文官制度是从我们中国学过去的。现在西方文官制度来源于中国的说法在政治学界也是得到世界公认的。

其实中国的文官制度很早就在西方传播开来,元朝的马可波罗和明朝的利玛窦,这两位意大利人均向西方介绍了中国的文官制度。

东印度公司帮了大忙

1569年葡萄牙出版的《中国游记》一书,对中国通过科举选拔官员进行称颂。1583出版的《伟大的中国》一书,辟专章介绍了中国科举制的考试方法和内容。此书在罗马出版后,很快译为多国文字,引起欧洲人对中国政治制度的注意。

启蒙运动时期,伏尔泰等思想家都对中国文官制度也有过研究。

1846年,东印度公司一封从中国发往伦敦的信中,建议吸收中国的科举制度来完善英国的行政制度。信中写道:“中国之所以能够长期维系,主要是依靠一个按能力提拔官员的有效政府。英国如不采取公正制度挑选官员,必将失去帝国的殖民地。”,由于东印度公司在英国政治中的特殊地位,该信在英国引起不小的震动,英国当局先后两次,逐步采纳了中国的文官制度。

1854年,英国提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度。

英国掀起学习中国文官制度的热潮

与此同时,英国报刊开始不断刊登介绍中国文官制度的文章, 1855至1870年是英国文官制度形成时期,这一时期出版的有关中国文官制度的书籍达70种之多,其中的《中国札记》、《中国的历史与现状》等系统地介绍了中国的政治制度,对中国的文官制度特别是科举考试制度,极为推崇,并敦促英国政府效仿。这个时期英国的驻华使节也把中国文官制度作为主要内容向政府汇报。著名的刊物如《绅士》、《伦敦》、《雾》等,先后刊载了中国录用官员的程序和方法的文章,提倡在英国实行中国式的文官考试。这些思想和主张,为英国走出政治分赃制下庸人充斥政府、任人唯亲的政治乱局提出了一条可行的道路。

1870年,英国政府又颁布了第2号枢密院令,对文官的考试、录用、等级结构等原则做了进一步完善。至此,世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。

英国文官一般区分为政务官和事务官。政务官随着政府进退,以政党在选举中的胜败为转移。任职考虑政治背景、党派关系、政治主张等,不必注意专业能力,实行任期制。

事务官为常任制,经过公开考试,择优录用,不受政党更替影响,不能任意撤换,受文官制度保护。事务官实际操纵着行政机构的运转,是国家机器中的中坚力量,保证了英国政府的连续性。

世界其他国家文官制定的建立

美国文官制度的建立,也经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国,政治上实行多党制,但“政党分赃制”带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年,哈里森当选美国总统,一个月后便因忙于职位分配劳累而死;1861年,林肯当选总统,“分官”使他精疲力尽,他形容说“如果前院起火,我都无法去救”。1881年,因分官不均,导致菲尔德总统被刺事件发生,使资产阶级异常震惊,为了克服“政党分赃”的种种弊端,1883年1月,美国国会正式通过了彭德尔顿提出的《文官制度法案》,该法确立文官实行公开考试,择优录用;文官为职业官员,不得随意解雇;文官不参与政治活动,在政党政治中必须保持中立等原则;

第二次世界大战后,1946年,法国颁布了统一的公务员法,开始将文官的管理纳入法制化轨道; 1947年日本通过了《国家公务员法》,1949年,联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》,自此主要资本主义国家都建立了常任文官制度。

常任文官制度建立的意义

文官制度建立后,大量常任文官不再与政务官形成依附关系,不再为保住职位而烦恼,可以将更多精力放在了政策执行和体制的延续上。再加上,文官系统的晋升是考核官员的综合素质,这就使得在英国文官中,逐渐形成了一套独特的价值评定体系和专业道德标准。英国政府通过确立文官制度,化解了长期存在的政坛乱象。这些文官长时间在某个部门任职,政务经验丰富。在政治更替中,他们总能帮助新执政者快速熟悉国家情况,以进入管理者的角色。同时也减少了由于信息不对称造成的前后两届政府执政理念的重大偏差,因此常任文官制度是政府组织稳定的黏合剂。2

但是常任文官制度的引入并没有改变资本主义国家的政党分赃本质,这种本质将以各种愚蠢短视政策制定体现出来,有的甚至酿成国家及民族的重大灾难,在后面《世界经济败局》一章中我们还要进行详细的案例分析。

(摘自高连奎《中国大形势》 电子工业出版社 2010年12月)

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作者: 翰啸   编辑: dinghl
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