中国步入民主立法新时期

2009年11月14日 09:32法制日报 】 【打印共有评论0

二十余部法律草案实施全民参与公开立法

中国步入民主立法新时期

■在中国现行的多层次的立法体制内,公众参与立法的形式也从单一的公众讨论发展为听证会、座谈会、论证会等多种形式并存

■立法听证程序、立法后评估制度等保障立法质量的制度正逐步建立

■目前,全国人大及其常委会、国务院及各部委共清理法律法规1500余件

■规范性文件备案审查机制日益健全,审查的过程、步骤逐渐规范

本报记者 刘姝宏

“公平发展公共治理”项目近日在北京召开研讨会,就该项目的第二本专题报告《中国立法工作的新进展——完善法律的制订》听取来自立法机构、政府机关、法学界和民间组织各方的意见。

“公平发展公共治理”项目是中国政府、欧盟和联合国开发计划署联合发起的项目,涉及三个重要领域:人大的立法过程、人民法院的司法改革以及政府对公民社会组织的管理和公民社会组织参与治理及其自身发展。

研讨会上,气氛非常热烈,有关专家分别从不同角度评价了我国的立法成就以及存在的问题。报告撰写人、中国社会科学院研究员莫纪宏总结了近几年来我国立法工作的实践,展示了在学者眼中我国立法工作所取得的成绩。

开门立法

建立公众参与立法制度

人们还记得社会保险法在2008年12月28日开始向社会公开征求意见后所引发的热切关注,仅仅3天,中国人大网就收到意见近3万条,这在历次法律草案公开征求意见中非常罕见,这是公众参与立法的一个缩影。

“公众参与立法制度是现代民主立法制度不可或缺的重要组成部分。从立法实践来看,我们已形成了具有中国特色的以代议民主为主、协商民主为辅的民主立法形式。”莫纪宏介绍。

迄今为止,全国人大及其常委会已有二十余部法律草案实施“全民参与”的公开立法。自2000年立法法及2001年国务院《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》颁布以来,在法律和政策的引导下,中国公众参与立法的实践在广度和深度上有了很大拓展。

“在中国现行的多层次的立法体制内,公众参与的协商民主形式在宏观和微观、中央和地方、权力机关和行政机关等多个立法层面发挥作用,不仅法律法规草案公开的数量越来越多、公开的频率越来越快,而且,公众参与立法的形式也从单一的公众讨论发展为听证会、座谈会、论证会等多种形式并存。”莫纪宏说。

莫纪宏认为,物权法的起草过程是改革开放以来我国立法机关“开门立法”的典范。表现在立法座谈会和公众提出立法建议的过程中,就是立法机关认真听取了公众提出的大量的好的立法建议,并写到法律草案中。

“值得一提的是,在我国立法工作中,专家参与立法对立法工作起到重要作用。”莫纪宏说,目前,我国包括全国人大常委会法制工作委员会及国务院法制办公室、地方人大及地方政府法制机构等在内的一切依据宪法、立法法规定享有立法起草权的国家机关,都建立了不同形式的专家参与立法的制度。

立法听证

透明度保障了立法质量

在我国,立法听证程序、立法后评估制度等保障立法质量的制度得以建立。立法听证程序增加了立法活动的透明度,实现了立法工作的“开门立法”原则;立法后评估制度保证了立法机关能够正确对待立法的实际效果,有利于提高立法质量。

听证制度在我国进人立法领域,最早表现在2000年3月九届全国人大三次会议通过立法法之后,各个地方人大在地方立法中,依据立法法规定的精神,就立法听证进行了广泛的探索和试验。

“立法听证程序构成了现代立法活动过程中一项重要的正当程序运行机制,并被大量实践证明是有助于社会利益资源的公平分配以及作为利益主体尤其是弱势群体的利益表达的重要渠道。”莫纪宏说,我国立法听证会的运作仍然需要强有力的制度约束和法律规范。

2008年3月,新修订的《国务院工作规则》对立法后评估作了明确规定:“行政法规实施后要进行后评估,发现问题,及时完善。”

“立法后评估”这一听起来有些专业的词汇,是指法律法规在实施一定时间后,由相关部门或者专门评估机构,采用多种方式对法律法规实施效果进行全面的定性、定量分析,对法的制度设计进行评价,针对法自身的缺陷加以矫正和修改。莫纪宏认为,立法后评估对于提高立法工作质量是非常有效的制度,值得在实践中进一步予以推广。

法律清理

有效保障法制权威统一

全国人大和国务院历来十分重视法律法规的清理工作。自1994年以来,中国就按照法制统一、非歧视和公开透明的原则,对相关法律法规进行了清理。目前,全国人大及其常委会、国务院及各部委共清理法律法规1500余件。

根据国务院法制办的归纳和总结,自上个世纪50年代以来,由国务院统一部署的全国性行政法规的清理工作就有10次之多,其中4次是全面清理,6次属专项清理。

2007年,国务院法制办又开始了针对1949年新中国成立以后,到2006年底颁布的655件行政法规的第五次全面清理工作。在此次清理的655件行政法规中,615件被提出要求废止、失效或修改的建议,无任何建议的只有40件。

“这其实是由政府机关、专家、公众对655件法规进行了摸底,通过他们对法规的时效、内容、实际执行情况、立法质量进行合法性检查,实现了法规清理的摸底功能。”莫纪宏说。

2008年3月,十一届全国人大产生之后,新一届的全国人大常委会开始着手大规模的规范性法律文件系统化工作。在全国人大常委会2008年立法工作计划中,“法律清理”被首次提出。

“可以预见,为了建成具有中国特色的社会主义法律体系,那些已经与社会主义法律体系不相协调,而自身又不适应社会主义法制建设的要求、与社会现实相脱节的‘法律’肯定会以一定的法律程序被‘清理’掉,从而从整体上来提高和保证全国人大及其常委会的立法质量。”莫纪宏说。

备案审查

立法监督机制日益健全

在过去的三十年中,基于立法规划,全国人大及其常委会制定了231部法律,这些法律基本上涵盖了政治、经济、文化和社会生活的各个领域,为建成具有中国特色的社会主义法律体系提供了重要的保证。

十一届全国人大常委会在总结以往立法规划的经验基础之上,根据建立有中国特色的社会主义法律体系的要求,同时,根据当下中国社会主义现代化建设最需要立法的社会保障、公共安全、依法行政等重要事项,制定了比较科学的立法规划。根据该立法规划,在十一届全国人大及其常委会任期内拟提请审议的法律草案有49件,其中大部分是对现有法律的修改和补充;研究起草、条件成熟时提请审议的法律草案有15件。

“值得注意的是,在十一届全国人大常委会制定的立法规划中,新制定的法律将近一半,其涉及的立法领域大多集中在社会法,包括社会保险法、社会救助法、精神卫生法、基本医疗卫生保健法、慈善事业法等。”莫纪宏说,这说明,“社会立法”将成为十一届全国人大及其常委会的立法重点。这一立法规划体现了中国社会现阶段社会、经济发展的特点。

另一方面,规范性文件备案审查机制日益健全,为加强对规范性文件的“备案审查”,十届全国人大常委会第四十次委员长会议2005年12月16日完成了对《法规备案审查工作程序》的修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》,两个工作程序不仅扩大了审查的对象范围,而且也规范了审查活动的过程、步骤,明确了审查应当产生的法律上的后果,进一步使审查制度具有法律上的权威性和明确的法律效力。

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