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刘铁男落马剑指审批权 “小国务院”发改委有多大权?

2013年05月14日 16:56
来源:中国新闻周刊网 作者:曾建中 刘蔚

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原题:国家发改委的“权力清单”

基于产业结构调整的权力上收,让国家发改委受到“管得过多过细”质疑

2013年全国两会之后,原本由国家人口和计划生育委员会负责的“研究拟定人口发展战略、规划及人口政策”等职责被划入国家发改委,此外国家电力监管委员会被并入国家能源局,后者继续由国家发改委管理。已掌握各种规划、监管、审批、核准等权力的国家发改委,再次面临扩权质疑。

被贴上“小国务院”“大总管”“第一大部”标签的国家发改委,到底掌握多少权力?

权力知多少

据国家发改委官网介绍,其下属有28个“职能机构”,还管理国家能源局、国家粮食局两个副部级单位。在国家发改委的“权力清单”里,其职责可分规划、监管、审批三大块,包括拟定或编制国民经济和社会发展中长期规划、固定资产的投资规模;进行各种定价、审批重大项目、安排专项资金等。前者比较“务虚”,后两项比较具体。

但具体的监管或审批权又有多少,难以统计。

可供参考的是,该委在2012年4月19日至2013年3月21日审批或核准了近1500个项目(含同类项目)。

另据2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》和《政府核准的投资项目目录》 《企业投资项目核准暂行办法》,国家发改委负责核准的项目有80余项,主要包括农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资十三大类。

需要国家发改委审批或核准的项目有一定的规律。一般跨国或跨省(区、市)的项目,主要集中在水利和交通运输方面。比如国际河流和跨省(区、市)河流上的水库项目;跨省铁路,跨境、跨海湾、跨大江大河(通航段)的独立公路桥梁、隧道等。由国家发改委核准便带有总体协调意味。

上了一定规模的项目,也要由国家发改委来核准。例如总装机容量25万千瓦及以上的水电站、年产50万吨及以上的煤炭液化项目,还有年产100万吨及以上的新油田开发项目等,均须报国家发改委审批或核准。在地方政府眼里,这些都是招商引资的大项目。

除了“重大”以外,涉及国防、金融安全、信息安全的项目,由于“重要”,也需要国家委改委批准,例如印钞、造币、钞票纸项目;民用卫星制造;制盐;国际电信传输电路、国际关口站等。

权力“收”与“放”

梳理官方公布的资料,国家发改委的审批权主要来自以下四个方面:法律、行政法规设定的行政许可项目;以国务院决定方式公布保留的行政许可项目;法律、行政法规设定的非行政许可审批项目及规范性文件设定的非行政许可审批项目。

中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖则认为,国家发改委有很多权力不是法律授权的,靠文件、靠行政惯例来的,这些权力“比较隐蔽”。

这一说法不无依据,国家发改委先后6次被取消的52个审批项目中,审批权 “设定依据”一栏中, 1项来自法律授权,26项来自国务院发布的通知或决定等,还有就是国家发改委(2003年前为国家计委)、其他部门单独或联合发布的通知、办法等。

国家发改委投资研究所研究员、中国投资协会会长张汉亚在接受媒体采访时曾表示,其实很多事国家发改委不想管,但在高层要求下不能不管。在政府习惯于通过行政手段来对经济进行干预活动中,国家发改委只是执行机构。

张汉亚认为,像医药卫生、住房、环保等职能,是由于各职能部门管理不够,使得国务院不得不将许多重要事务转给国家发改委,于是“被动”收下这些职能。

除了上面“派下来”,还有一些权力是从地方“收”上来的。

2010年6月18日,国家发改委发出通知,称在国家出台明确的产业政策之前,煤制天然气及配套项目由国家发改委统一核准,各级地方政府不得擅自核准或备案煤制天然气项目。

2011年4月12日,国家发改委表示收紧大型煤化工项目的审批,并再次明确列出禁批目录,直至煤化工产业规划出台。同年,国家能源局回收风电行业的地方审批权。

这种基于产业结构调整的权力上收,让国家发改委受到“管得过多过细”的质疑。

北京大学国家发展研究院教授卢锋曾撰文指出,国家发改委被赋予大范围产业管制权限,这一职能被包含几十个行业,数千种产品和技术工艺的产业政策目录所描述。

卢锋在文章中说,对这份四五万字的《产业结构调整指导目录》(以下简称《目录》)中的“限制类”行业产品投资项目实施核准,是引发质疑投资审批和限制过多的背景之一,“在2011年版‘目录’中,‘限制类’包括17个行业、258个条目、几百种产品和项目对象,有关社会投资都要申请核准。核准过程透明度低,困难多,引发业内人士‘核准就是审批,甚至比审批还审批’的抱怨。”

放权下一步

虽然拥有众多权力,但国家发改委并非从一开始就是“大总管”。

成立于1952年的国家计划委员会,在1998年更名为国家发展计划委员会, 2003年将原国务院经济体制改革办公室的职责和国家经贸委部分职能并入,重新改组为国家发展和改革委员会,简称国家发改委。

最初,国家发改委有26个职能部门,15项职责,机关行政编制890名。

2008年国务院机构改革中,国家发改委的工业行业管理和信息化有关职责被划给工业和信息化部,而原国务院西部地区开发领导小组办公室和原国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组办公室的职责被划入,有28个职能部门,15项职责,机关行政编制1029名,同时管理国家粮食局、国家能源局两个副部级单位。

今年的大部制改革中,国家人口和计划生育委员会和国家电力监管委员会的部分职责被划入国家发改委。此举被媒体评论为“扩权”。

事实上,除了收权,国家发改委也曾“放权”。据不完全统计,2002年至2012年,国务院分六批共取消了1992个行政审批项目,调整(改变管理方式或下放管理层级)了439个行政审批项目,涉及国家发改委的,共取消52个,调整14个。

但留下来的审批还是被认为“过多”。剥离属于市场的职能,下放审批权,专注宏观、改革职能,是近来集中的改革“呼声”。

“(职能)分离是最合适的,”中国社科院法学研究所研究员周汉华认为,国家发改委的下一步改革要将职能分开,“就是宏观的就不要管微观,管执行的就不要管监督,发改委是最主要的改革机关,其实也是最主要的改革对象,这些职能配置就特别不合适。”

今年3月11日,中央机构编制委员会办公室王峰副主任说,国家发改委要进一步转变职能,而且转变职能力度还要再大一点。

而最新发布的《国务院机构改革和职能转变方案》也提出,将减少和下放一批投资审批事项,其中涉及国家发改委。用新任国务院总理李克强的话说,“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项,本届政府下决心要再削减三分之一以上。”

卢锋在接受《中国新闻周刊》采访时认为,国家发改委被赋予大范围产业管制权限,建立在政府对结构调整、产能过剩的调控而干预市场上面。但产业政策太宽,政府之手就代替了市场之手,本来市场是有调节能力的,一旦“宏调化”后,不确定性更强,透明度就比较低。

卢锋说,如果政府对它的干预范围没有一个更好的界定,“发改委减权是很难的”,因为如果政府认为《目录》中的行业都需要干预的话,当然还是国家发改委干预比一般的部门干预好。

“真正要改,那就透明、削权。”卢锋说,结构调整、产能过剩,市场是有办法的,要尽量让市场去调节,同时产业政策要瘦身。产业政策要和宏观调控要分开,“产业政策归产业政策,宏观政策要界定一个边界,尽量透明化”。 

[责任编辑:weiyx] 标签:国家 国务院 项目 职能 
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