借鉴监管沙盒机制 完善中国金融科技监管

金融科技(FinTech)是金融与前沿科技的融合，利用移动互联、云计算、大数据、分布式账本等新兴技术，试图解决传统金融服务业的低效等问题，创新业务模式、产品和流程等，促使金融服务效率更高、门槛更低、市场更大。金融科技作为前沿科学技术与金融的结合体，既有金融自身的风险特征，又有创新科技的风险特征。为持续巩固欧洲金融科技领航者的地位，保证合理的监管制度，英国政府创新监管工具，在2015年3月份提出“监管沙盒”概念。

沙盒（sandbox）原为计算机领域的术语，用于为一些来源不可信、具备破坏力或无法判断程序意图的程序提供实验环境，沙盒中所有改动对操作系统不会造成损失，英国首创的监管沙盒，为创新企业提供了一个安全场所，在其中，企业可以测试创新型产品、服务、商业模式和传送机制，并且不会将不良影响直接带给处于正常监管机制下的企业。英国金融行为监管局（FCA）思考采用何种标准、制定哪些方案、如何确保安全，确保监管沙盒正常运行并且在实践中发挥积极作用，这三部分相互结合，相互作用，构成沙盒的基本机制。

监管沙盒作为一种创新监管工具发挥着独特优势。首先，以更低的潜在成本降低上市所需时间。其次，提供更好的融资渠道。再次，促进更多创新产品投入市场。最后，监管沙盒通过促进产品与服务范围扩大、成本降低、金融服务水平提高等也为消费者带来福利。不过，监管沙盒在实践中也存在某些局限性。比如，申请授权需要时间与资源，可能延误公司的创新效率；在限制性授权中，FCA要为参与测试的公司量身定做授权要求，可能导致监管资源过度滥用；在虚拟沙盒中不允许对不知情的消费者测试，因此其测试结果与真实市场反应可能存在较大差异。

自“监管沙盒”的概念被英国提出之后就被许多国家关注。2016年初，澳大利亚的证券投资委员会和新加坡金融管理局与英国金融行为监管局签署了合作协议。此外，还有阿布扎比、马来西亚等国家或地区陆续加入沙盒的实践中。各国家或地区在借鉴英国监管沙盒的基础上依据自身情况进行了部分变更。

“监管沙盒”作为一项创新监管工具，也吸引在科技金融领域飞速发展的中国的关注。在2017年2月16日《中国互联网金融安全发展报告2016》发布会上，北京市金融工作局党组书记霍学文透露，北京市政府将对互联网金融进行“监管沙盒”模式的试验。当前，中国借鉴沙盒模式，有如下可能性和现实基础：首先，中国当前的FinTech产业以及互联网金融覆盖了移动支付、人工智能、安全防护、大数据风控等领域，具有良好的产业基础；其次，中国的科技金融以及互联网金融发展曾呈现一些乱象，为此，在风险可控的模式下，促进金融科技创新的沙盒模式对中国的金融监管是有价值的；最后，法律不完备性是法律与生俱来的特性。中国金融科技和互联网金融近年来异军突起，其中一些业态尚未形成稳定的模式，因此很难制定一部具有针对性的完备法律。沙盒模式可以在测试期间适当降低某些监管要求，寻求驾驭风险的最佳方法，对于法律的不完备性是有益的补充。

以比特币为代表的网络虚拟货币为例，当前该领域中国尚无相关法规，作为监管者的央行，仅发布一系列关于警惕风险的通知及相关禁令，如禁止各金融机构为客户提供比特币登记、交易、清算、结算等服务；接受比特币或以比特币作为支付结算工具；开展比特币与人民币及外币的兑换服务；开展比特币的储存、托管、抵押等业务等等。比特币及相关交易所应如何规范其风险？创新企业如何规范其日常运营行为？这些问题尚无明确答案，监管者仍在不断探索和调研过程中。笔者认为，中国人民银行可以考虑借鉴监管沙盒机制，以保护消费者利益为前提，在有限范围内尝试比特币的支付功能，探索比特币的市场应用前景，甚至在一定范围内赋予交易机构交易所临时牌照，鼓励相关企业创新，可将风险控制在一定范围。监管者在测试比特币及相关机构的“准市场化”运用时，从中总结验教授，为将来正式的监管打下基础。

针对中国国情，有必要对英国监管沙盒进行有益借鉴，首先，应该注意以下几个问题：第一，国家应致力于创造公平竞争的法制环境，特别是应摒弃因为所有者主体差异而在法制上区别对待，鼓励真正的金融创新。第二，培养具备金融科技知识以及国际视野的专业监管人员，及时总结国际经验，提升监管水平。第三，监管者应根据中国金融科技的实际状况，因地制宜地推行监管沙盒运行的具体模式。

其次，在沙盒机制下，监管者如果需要变相突破或降低现行金融监管法规标准，允许部分创新企业在有限范围内运行，这是否需要立法机构（比如全国人大常委会等立法者）特别向监管者（如“一行三会”一行三会）授权？还需进一步探讨。

最后，监管者还应避免英国监管沙盒存在的某些局限性，比如，如何避免延误创新公司的效率；为参与测试的公司量身定做授权要求，如何避免监管资源过度滥用；一些免责声明的发布，是否将影响测试方案的效果；知情的消费者参与测试，如何避免其测试结果与真实市场反应可能存在的较大差异等等。

（作者系中央民族大学法学院教授）