沙盒监管成全球金融科技监管趋势中国或借鉴？

大数据、云计算、人工智能、区块链等一系列金融科技快速发展，各种新兴的金融产品、服务和业务模式涌现出来，金融科技正在快速改变金融行业的生态格局。过去的十多年中，在互联网和移动支付、网络信贷、智能理财等领域，金融科技改变了金融服务与客户的交互方式、金融产品开发的组织形式以及金融系统后台的操作运行，整体促进了金融市场的秩序革新。

金融科技作为新兴行业，其业务类型和应用模式十分多样化，并且正在变得越来越复杂，在提升金融运作效率的同时也带来诸多的不确定的风险，金融风险和监管不匹配等问题逐渐显现出来，如何在金融创新和防控风险之间取得平衡，则成为各国监管当局的重大难题。

在全球范围内，金融体系非常发达的英国率先提出了“监管沙盒”理念，并于2016年5月正式启动了全球首个“监管沙盒”项目，试图为金融科技创新提供一个短周期、小规模的安全测试环境，以缓冲监管与创新之间的矛盾。随后，沙盒监管理念迅速传播，陆续在新加坡、澳大利亚、美国、中国香港地区、马来西亚、瑞士、泰国和阿拉伯联合酋长国等国得到不同程度的发展。

一、沙盒监管的核心理念

“沙盒”一词原本为计算机术语，特指创造一个类似沙盒的独立运作环境，在其内部运行的程序不会对硬盘造成永久性的影响，“沙盒”作为一个独立的虚拟环境，用来测试不受信任的应用程序或者上网行为。英国金融行为监管局（FCA）即将“沙盒监管”(Regulatory Sandbox)定义为，为企业的产品、服务以及商业模式创新提供的一个“安全空间”，这个空间内的创新行为不会引起常规的监管后果。

新加坡金融管理局(MAS)则对“监管沙盒”作出了更形象的表达：Dream Big、Start Small 、Move Fast! 这意味着，尽可能的拓展金融创新的可能性、降低市场准入标准并简化市场准入流程，以更小的合规成本来实现快速的落地运营。

综合来看，“沙盒监管”是为那些很难在当前法律法规限制下快速实现金融创新的企业提供一个放松监管约束的测试环境，在这个限定了时间、空间以及消费者范围的测试“沙盒”中，创新者可以节省为获得监管授权而遵守复杂程序所带来的高昂成本，并且压缩创意走向市场的时间，同时将可能对消费者造成的风险控制在有限的范围之内，激发了市场创新活力的同时，也通过建立监管者与创新者的良好沟通机制，为监管法规的适应性创新做好准备。

二、全球沙盒监管的实施进程

英国金融行为监管局（FCA）于2015年11月正式发布了《监管沙盒》指引文件，首次完整提出监管沙盒的核心意义与具体实施要求。后于2016年5月正式开放了第一批沙盒监管测试报名，截止到前天（2017年8月8日）已完成共三批测试招募。在前两期的招募中，累计接收了146家企业申请，正式进入测试环境的企业目前仅有49家，其中多数为初创企业，也包括一些银行和其他机构，业务类型则主要包括基于区块链技术的跨境和国内支付解决方案、帮助消费者进行财务管理的移动应用程序、证券管理平台和借贷产品。

新加坡金融管理局(MAS) 于2016年11月发布了《金融科技监管沙盒指引》文件，对监管沙盒的适用对象、准入条件、操作流程进行了说明。2017年初开放沙盒监管测试招募，截止到目前为止，MAS官网上仅公布了两家通过筛选的企业，其中保险企业PolicyPal 已于2017年3月进入测试、数字财富管理公司Kristal Advisors 计划将于8月10日起开始测试。

澳大利亚证券投资委员会（ASIC）2017年2月发布了《金融科技产品及服务测试》监管指引文件，开始对部分未获得澳大利亚金融服务许可证(AFS) 或澳大利亚的信用许可证（credit licence) 金融科技企业，开放产品和服务测试环境。与英国、新加坡不同，澳大利亚的沙盒不需要公司申请许可。ASIC 直接在监管指引文件中发布了监管豁免条款，只要符合特定条件并告知ASIC 即可开启测试服务。但其监管豁免仅适用于少数领域，并且对公司的客户数量、风险敞口提出了具体的要求。

美国国会议员Patrick McHenry 于2016年9月提出了沙盒监管相关法案，该新法案成为2016年金融服务创新法案（HR 6118.）的一部分，此法案预计将于2017年进行立法审核，如果立法通过，该法案将构建的监管框架与英国沙盒有很多相似之处，包括金融科技企业需要向监管机构进行申请，重点阐释其创新将为公众带来哪些好的影响，获得批准的公司即可获得测试环境内的经营许可。不同的是，美国的监管框架涉及多个机构，包括联邦储备委员会、财政部和证券交易委员会，每个机构都需要设立一个金融服务创新办公室，负责金融科技企业相关沙盒监管规则的修改，处理金融科技企业的提案，审批沙盒测试服务。

此外，欧洲和亚洲的多个国家也在陆续推出或正在开发沙盒监管计划。2016年11月，瑞士联邦委员会（Federal Council）建议对瑞士法律进行某些修改，以允许其实施沙盒，打造一种无需授权的金融创新环境或者引入新的许可制度。这些沙盒监管的改变将让持有公共资金总额不超过100万瑞士法郎的企业，无需许可和代理监督，就可以提供服务。也是在2016年11月，欧洲银行联合会（EBF）发布了一份愿景文件，倡议创建一个欧洲金融科技沙盒，让公司试验新的跨境金融服务。马来西亚、中国香港地区、泰国和阿拉伯联合酋长国等地也都开始构建或提出沙盒监管框架。

三、影响沙盒监管的关键性因素以及对我国金融监管的启示意义

纵观各国沙盒监管制度，本质上，都是对金融创新的激励、消费者权益的保护以及创新与监管的协调。有限的客户数量和风险敞口、有限时间内的测试、存在预定义的豁免权、在监管机构的监督下进行，则是沙盒监管的核心特点。

最为关键的，沙盒监管作为现代金融科技创新型监管工具，指引其发展的核心精神是：最小化监管政策的不确定性。

监管政策的不确定性通常会导致复杂的市场准入授权流程，并成为企业估值体系中的高风险因素，极高的合规成本以及融资难度则会阻碍市场创新者方案开发的进度，甚至可能迫使某一部分创新企业提早放弃，错失有前景的发展机遇。事实上，不断平衡确定性和弹性是任何监管者都需要面对的挑战，而金融科技行业监管政策的不确定性的背后则主要表现为监管法规无法与金融创新产品的快速成长所匹配。

FCA 在沙盒监管指导文件中指出，在研究沙盒监管可行性时，FCA考虑了三个关键性的问题：

1. 当企业想测试新想法时，面临的主要监管障碍是什么？通过监管沙盒能多大程度降低障碍？

2. 在测试期间，如何保障消费者和金融体系安全得到充分的保护？

3. 哪些监管法律的调整可能会冲突欧盟基本法律？如何在坚持大的法律框架前提下进行监管法规的改革创新？

FCA 也正是在这三个关键问题的指引下，对英国金融科技环境面临的法律约束、法律创新空间、消费者权益保护途径、行业资源调动等多个方面进行了详尽的研究、论述，最终形成了包含沙盒监管实施指导原则及具体路径、立法修正建议、金融科技产业化建议在内的全面的指导文件，为接下来的沙盒监管落地实施做好了充足的理论准备及规划。这对于我国开展沙盒监管具有突出的借鉴价值。

值得注意的是，沙盒监管作为一种防御型监管模式，虽然具有极大激活金融科技行业活力的创新意义，但是其能影响的产品及服务领域、业务规模以及公司发展阶段都是有限的，并且，法规和企业都在发展和变化中，沙盒测试只能表明企业在特定的时期符合规则要求，如果企业的产品服务尤其是技术手段发生变化，整体的监管匹配情况也会随之而改变。故而，我国在大力建设金融科技行业的进程中，可以借鉴和思考的是：

1. 风险型导向结合业务型导向

金融科技创新本身与传统的金融服务所带来风险类型与程度存在差异，并且呈现出高度细分和相互交叉的特点，很难对某一新型业务模式进行准确清晰的分类，并套用原有分类业务的控制模式。因此，在业务的测试期，应充分监测其产品服务与客户的交互深度、频率等，建立起不断完善的风险评估模型，以不同的风险量级区分其匹配的监管制度，有利于避免业务边界不明带来的监管困扰，当然，风险型导向监管对于我国监管部门在数据追踪及分析能力、迅速理解科技创新的金融本质的能力、对于市场变化的敏感度都提出了更高的要求，很可能在未来一段相当漫长的过渡期，需要风险型与业务型监管结合共进。

2. 原则性监管替代规则型监管

金融科技的飞速发展使得大量新型产品及服务模式涌现出来，很难找到包含其清晰定义的监管办法，强调具体的描述性规则监管匹配，将很可能导致监管错配或者监管失位，并且随着创新产品及服务种类快速增长，监管机构制定详尽的规则性监管条例的执行成本将指数级增长。原则监管则是以监管目标为出发点，主要以引导的方式对监管对象实施监管，具有灵活性、主动性、持久性的特点，能够在风险管理和合规的总体框架中，保持金融科技创新项目的确定性和弹性的平衡，并且原则性监管与风险导向型监管具有一致的努力方向，要求监管人员具备良好的专业水平并且建立起完善的内控制度。

3. 加强同科技创新力量的沟通、协作

一方面，金融科技风险管理不可避免涉及对于技术标准更新的跟踪，监管者对于深入理解技术如何被运用，以及在不同的应用场景尤其是在不同发展阶段中可能存在哪些缺陷，需要加强与行业科技创新人员的沟通，掌握新技术的运行原理和实践方法。

另一方面，正如监管沙盒中监管方开始同行业从业者共同探讨适合的监管策略，一改以往创新者被动、被迫接受监管的局面，对于科技创新发展过程中出现的科技威胁，监管者同样可以与科技创新的中坚力量进行紧密协作，用技术手段高效实现漏洞监测、预警、破坏行为跟踪等，甚至可以共同开发出对新兴技术攻击具有普遍防御能力的新型系统，从技术途径上拆解行业不良从业者的威胁。

近年来，我国金融科技领域创业热情高涨，2016年金融科技融资总额已跃居全球榜首。而以BAT为代表的互联网巨头在过去十年间大力布局金融科技，主导了大量金融科技产品及服务的创新，尤其是中国的移动支付生态现已经达到全球最领先水平，为多种类型的金融场景的创新打下了坚实的基础。我国政府也将金融科技纳入国家战略发展高度，从政策引导、产业化资金投入、高校科研支持等各个方面加强对大数据、人工智能、区块链等金融科技核心技术的投入，为抢夺全球金融科技统一技术标准及服务标准的制定权而积极备战。

显然，我国金融科技正处在高速发展的跑道上，这得益于过去数年，我国政府开放、包容的金融监管政策。以区块链技术发展为例，当面对区块链底层技术支持的新型数字资产比特币，全球多国监管层曾一度陷入过度警惕的监管恐慌中，当下正在大力推进比特币合法化的俄罗斯甚至曾宣称要全面限制比特币运行，这样的监管绕路掉头行为导致俄罗斯在比特币数字资产新一轮全球定价权的竞争中已处在落后地位。而我国监管层则在比特币及区块链技术发展的前两年，给予了新兴行业充分的自由成长空间，并于2013年12月5日发文，将比特币定义为一种特殊的虚拟商品，属于合法的网络虚拟财产。在坚持KYC和反洗钱的核心监管要求的基础上，能够对比特币交易实行包容审慎的监管，这为比特币数字资产及区块链技术应用的开发奠定了坚实的基础，为我国区块链技术能够在当前的金融、医疗、教育、文娱以及公共服务等多个领域取得迅速发展创造了良好的条件。

金融科技全球军备竞赛还将有很长一段历程，这也对我国未来金融监管的创新速度提出了更高的要求。继贵阳、赣州地区性沙盒监管试点展开后，我国中央监管层对于沙盒监管在全国范围内的进一步推动以及整体金融科技监管制度的革新，将对我国未来科技金融行业的发展起到关键性作用。

作者：邓建鹏（中央名族大学法学院教授、中国科技金融法律研究会副会长）