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2016-09-25 第134期

第135期:产业政策“林张之争”的学术遗产

2016-09-26 7:31:33
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作者:叶志鹏,目前攻读清华大学公共管理学博士学位,主攻公共政策和区域经济。本硕期间热衷于研习奥地利学派经济学和新结构经济学,发表过不少相关的学术论文。曾接触过一些江浙地区的民营企业和企业家,调研访谈过一些地方政府官员,并在北京一家商业管理公司战略研究部实习一年有余,自恃对产业发展、企业运行和政府行为有整体性的初步观感。

导语:价值冲突是政策制定过程中的核心议题之一,主流经济学的“效率至上”范式,只能作为产业政策的“工具”(means)而非“目的”(ends)。

一、“林张之争”的理论范式基础

近期学界热议的产业政策“林张之争”,始于两人由来已久的理论范式之辩。林毅夫的论辩基础是新结构经济学(New Structure Economics,NSE),而张维迎的论辩基础是奥地利学派经济学(Austrian School of Economics),主要涉及其中的市场过程理论和企业家才能理论。

张维迎的理论范式

张维迎主张“产业政策无效论”,这一论点继承于奥地利学派经济学一以贯之的“完全放任的自由市场经济,反对任何形式的政府干预”。在奥派的市场过程理论和企业家才能理论中,知识和企业家才能(Entrepreneurship)是关键要素。不同于主流经济学的静态模型,市场被理解为一个动态的知识发现的过程,个人通过发挥企业家才能发现市场机会并获得利润回报。在此过程中,知识被传递并重塑,新的市场不均衡替代旧的市场不均衡,如此市场永远处于动态的调整之中。该学派认为,市场的魅力恰在于不完美,企业家永远比政府更加懂得分散的、主观的、不可意会的市场信息和知识,并且任何形式的政府干预都将滞后于市场的动态变化过程。因此,产业政策必然是无效的,是“致命的自负”。

可惜,张维迎在将奥地利学派经济学应用于产业政策的解释中存在几点误读:其一,奥派中强调的企业家才能并非是我们日常生活中所说的企业家,而是一种“能够捕捉市场机会、具有高度机会警觉性”的个人特质,因此每个人都可能是企业家,都具有企业家才能。这不仅与张维迎博士论文中的新古典企业家理论有别,也与熊彼特“创造性破坏”的企业家理论有异,更与张维迎日常所接触的企业家群体不同。其二,诚然,我们可以将市场理解为一个知识流动和信息交互的动态变迁过程,但这并不意味着市场运行规律和利润机会是不可测的。现实中,市场中大量的商业机会并不需要特殊的“企业家才能”去发现,例如街边开个餐馆和咖啡厅、天桥上倒卖些小商品等,奥派理论忽视了主观、不可编码知识可以向客观、科学知识的转化机制。事实上,真正阻挡大多数人成为“企业家”的,更多是资本壁垒、技术壁垒和政策壁垒。同理,许多已经发展成熟的产业,都具有可编码化的信息和知识(小到打火机、鞋帽产业,大到白色家电、智能手机产业),而且很容易被商界精英、高校学者甚至政府官员所获知。应当予以强调的是,我们在对市场存有敬畏之心的同时,并不能完全泯灭人的主观能动性,主流经济学中的机制设计理论在探索两者平衡方面做出了重要贡献。

张维迎反复强调,技术创新和技术进步的来源是企业家和企业家精神,这本身没有错,但这并不意味着所有产业都具有高度复杂的技术创新,也不意味着微观层面的企业家行为能够万能地主导产业发展和技术进步,这更不意味着要让政府替代企业家来进行技术创新。“企业家能做的自己做,不能做的政府再看怎么帮”,在基于GDP和税收考核的官员晋升激励下,地方政府对产业发展的呵护有加,自然会做好提供产业发展公共品的本职工作。江浙地区的地方政府通过各种渠道摸清企业的所需的政府服务,形成了“鱼和水”的依赖关系,政府有效干预的案例在当下中国并不缺乏。

林毅夫的理论范式

林毅夫主张“提升产业政策有效性”。“新结构经济学”可能是经济学界中继杨小凯“新兴古典经济学”之后的又一个最接近诺奖的经济学理论范式。2 其理论贡献无可争议,但这套脱胎于前两代发展经济学思潮的第三代发展经济学理论体系本身,最初并不是为产业政策而设计的。新结构经济学认为,只有扶持那些符合一国要素资源禀赋结构的产业发展才是最具效率的。不可否认,从要素资源禀赋,到产业定位,再到产业政策,具有理论推演的内在一致性。但其缺陷也恰在于此:要素资源禀赋结构并非是决定产业政策有效性的唯一解释变量,而是一个充分非必要条件。例如,中国的高铁产业、大飞机产业都不具有要素资源禀赋基础,但通过产业政策扶持这些产业的发展却具有重要的国家战略意义,而且事实也证明这些产业政策是成功的。

归纳起来,新结构经济学框架下的产业政策逻辑具有三个重要缺陷:3

其一,前提假设(assumption)。在要素资源禀赋结构的分析单元上,NSE隐含地假定不存在国家和地区之分、中央和地方之分。但实际上,一国内部各区域的要素资源禀赋结构差异十分巨大,因此并不存在一个国家层面上的要素资源禀赋结构。尤其在中国,承担具体经济发展职能的是各地方政府(尤其是县市级政府),地方政府将按照本地区的资源禀赋结构制定相应的产业政策。这就牵涉到另一个问题,产业政策应当拆分为中央层面和地方层面两个层次,不同层次的政府具有截然不同的战略目标和政府职能。例如,不能让地方政府承担一些具有国家战略意义的产业发展职能,因此在实践讨论中不能简单将两者混同,而在理论构建上则应当重新修正前提假设。

其二,概念界定(conception)。在新结构经济学的分析框架中,重点关注一个国家的劳动力、资本等要素资源禀赋。然而,这种概念界定并不能很好地契合于现代产业布局和发展的关键特征。例如,昆山吸引台资产业最大的优势在于其早期的乡镇工业基础,以及靠近上海的区位优势。不仅如此,中国各地区的政府官员能力、区域文化、人力资本、华人华侨投资等因素,都会影响到产业的布局和选择。当然,也可以讨巧地将这些因素都归类到劳动力、资本的概念中,但过于宽泛的概念界定将大大提高理论体系建构的难度。

其三,逻辑推理(inference)。新结构经济学认为,从既定的要素资源禀赋结构,可以推导出最优的产业结构。实际上,正是由于NSE在要素禀赋结构定义上的缺陷,导致了供给(资源禀赋结构)和需求(产业类型)难以达成唯一的最优匹配。例如,在靠近上海的苏州辖区内的各县市(吴江市、昆山市、太仓市、常熟市、张家港市),具有相类似的资源禀赋结构(劳动力、资本、区位条件、人文历史等),但却发展形成截然不同的主导产业。实际上,历史遗留因素、地方政府(统筹协调)能力等因素都影响着最终的主导产业匹配结果。在这点上,张维迎的批评可谓是一针见血,他提到,基于资源禀赋结构的产业发展是一句正确的废话,企业和地方政府当然会选择成本最低的路径去发展产业。当然,问题的实质仍然在于,资本、劳动力等要素禀赋已经难以完全有效刻画现代产业布局和发展的核心特征。

总体而言,张维迎基于现实中大量的产业政策失败的案例,同时不恰当地借用了奥地利学派经济学的市场过程理论,来批评任何形式的产业政策和政府干预。虽然这种理论范式能够部分地剖析产业政策失败的原因,但却无助于解释为何一些产业政策取得了成功。而与此相反,林毅夫的理论范式虽然能够部分解释产业政策取得成功的原因,但该理论框架中的核心解释变量——要素资源禀赋结构,却只是其中的因素之一,甚至可能不是最重要的解释变量。5 当然,“批评容易、建构困难”,我们应当充分肯定两位经济学家在阐述理论范式中的学术贡献,以及这场争论可能形成的社会效应。接下来,我将试图从以下两个方面,来重点阐述这场“林张之争”将为我们留下哪些宝贵的学术遗产。

二、学术遗产之一:“有效产业政策”的理论识别

实践中,国内外的产业政策既有失败,也有成功。例如,中国改革开放进程中长三角地区和珠三角地区,为我们提供了大量的成功案例素材。对于学术研究而言,最重要的贡献莫过于探究那些失败的产业政策的原因,以及那些成功的产业政策的原因。我们应当脱离简单的学派站队和意识形态之争,而应从已有的规范研究(normative),转向实证研究(positive),换句话说:到底哪些因素决定了“有效的产业政策”?从学术研究的角度来看,亦即要把“有效的产业政策”视为被解释变量(Y),进而探寻背后的解释变量(X),尤其是最根本的解释变量,或是形成一个系统的解释框架。如下是目前学界已有的一些竞争性解释:

其一,不同经济发展阶段,应当采取不同的产业政策类型和内容。例如,在由劳动力密集型和资源型产业,向技术和知识密集型产业转型的过程中,应当从选择型产业政策向功能型产业政策转型(江飞涛、李晓萍,2015),或者说向竞争和创新政策转型。清华大学CIEDG《中国产业政策转型研究——从产业政策迈向竞争与创新政策》报告中认为,要从产业扶持向维护竞争和促进创新转型、从挑选型政策向普适性政策转型、从行政批文向行政立法转型等。因此,随着经济发展阶段的不同,以及对创新的要求不同,产业政策的类型和内容需要进行相应的调整,但并非是取消产业政策。实际上,创新也是公共产品,同时需要政策支持。牛津大学傅晓岚教授恰当地指出:“今天我们需要考虑的是在哪一些领域,在什么样的时候,用什么样的方式实施什么样的产业政策”。尤其需要注意的是,在过去30余年的改革开放过程中,许多产业政策都包含了“改革”的主题,亦即通过改革促发展,这构成了中国体制转型过程中最大的特征之一。

其二,注重产业政策的类型和执行方式。有趣的是,张维迎和程晓农曾在1988年发表的《市场经济中的政府行为——日本经济体制考察》一文中指出,“日本的产业政策是产业的重点扶植政策,而不是产业发展的全面包揽或抑制政策”、“如同企划厅的经济计划一样,通产省的产业政策也是政府官员与民间企业界通力合作的产物,而不是政府一手制定的”、“日本的产业政策具有稳定性、连续性和程序化的特点”。总而言之,他们提出,政府对企业家要“帮而不代”。实际上,张维迎的这项研究恰是在提升产业政策的有效性,而非一味地全盘否认。

其三,地方政府在产业集群转型升级中的重要作用。浙大阮建青和北大张晓波研究团队长期跟踪江浙地区的各类产业集群发展,他们认为,在产业集群的动态演化中(如从生产环节升级到技术研发、品牌创新与市场拓展环节),需要地方政府提供具有集群外部性的公共产品。8 实际上,无论是失败的产业政策,抑或是成功的产业政策,江浙地区地方政府在产业园区、“块状经济”、“专业市场”的发展和转型中,无疑是一个重要的解释变量。若是缺乏对这些产业类型和产业政策长期深入的调研,而在坐在书斋里武断地否定地方政府所起到的积极作用,这种研究判断本身就是“致命的自负”。

其四,产业政策的有效性取决于政治环境。当前西方经济学界如日中天的阿西莫格鲁(Acemoglu)研究团队,从政治经济学的研究视角出发,突出强调一国政治环境对于产业政策有效性的影响,并构建了政策分析的一个两阶段理论模型(Acemoglu and Robinson,2013),将政治影响进行了内生化处理。这一分析范式实际上考虑了政治制定和执行过程中的交易成本,而不是假设政策过程能够在真空中无摩擦地完成。

其五,中央和地方政府应当在产业政策中各寻其位、各司其职。首先,具备国家战略意义的产业具备“纯公共品”特征,因而可由中央政府进行扶持,地方政府则缺乏财政能力、知识能力以及相应的战略需求。最为人熟知的案例,莫过于中国的高铁、大飞机等产业。其次,具备地方产业集群和产业园区发展基础的产业政策适合由地方政府主导,中央给予配套政策支持,尤其是体制改革的先行先试权。再次以江苏昆山为例,其在“十三五”规划中的两大支柱产业是电子信息产业、高端装备制造产业,这些产业目前在昆山均已形成千亿级的产业集群,因此具备领先于全国其它地区的产业优势。针对这些产业,则适合由地方政府制定产业政策进行引导,中央政府则给予一定的政策配套和改革权的支持,以此协作推动这些先进制造业的科技创新能力和品牌塑造能力。中央和地方,以及地方之间如果无法达成协作,则将导致“全国一窝蜂地上”,并造成产业过剩,反例就是新能源产业和机器人产业,不胜枚举。

其六,要注重对产业政策“黑箱”的深入理解。我们不能简单认为“产业政策是一个框,什么都能往里装”。实际上,产业政策是一个有待考察的“黑箱”(black box),其中不仅有综合性产业政策、行业性产业政策之分,还有产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策之别。不仅如此,在中国,还存在着中央、地市、县市等多层级的产业政策体系,均有不同的侧重和运行逻辑。而具体到产业政策内容来看,则包含财税优惠、土地优惠、规划引领、产业园区、贸易保护、进口替代、出口导向等等,内容十分丰富。简单来看,我们要逐渐从过时的产业政策(进口替代、幼稚产业保护、选择重点产业、重点企业进行扶持等)向未来的产业政策(基础设施建设、公共服务、法律规范、系统性风险管控、企业服务等)转型。在这过程中,如何组装这些政策工具都需要进行复杂的机制设计。

总体而言,关于“有效产业政策”的影响因素,亟需一波严谨的实证研究浪潮。为此,应当加强跨国比较、区域间比较、历史比较,通过实证研究探讨不同资源要素禀赋结构、不同经济发展阶段、不同区域经济社会文化特征、不同地方政府能力、不同的纵向府际关系,甚至是不同战略需求等因素影响下的最优“有效产业政策”。一言以蔽之,产业政策研究的核心,应在于识别影响产业政策有效性的关键因素,进而在政策设计上进行优化。

三、学术遗产之二:“有效产业政策”的执行与调整

理论层面不仅要识别有效的产业政策,而且要保障“有效产业政策”能够得到有效执行,并在执行过程中进行政策评估和政策调整,进而优化下一期的产业政策制定。

第一,加强产业政策执行绩效研究。目前,许多学者都集中于批评产业政策实施过程中的官员贪腐、企业骗补、产能过剩等诸多弊病,并认为“有效产业政策”在现实中并不存在。实际上,产业政策的制定和执行是政策过程中的两个环节,“有效产业政策”的制定并不必然能够得到良好执行,许多产业政策都是在地方的执行层面出了问题。因此,需要加强对我国的产业政策执行机制进行研究,进而优化产业政策执行体系。需要注意的是,在公共政策科学的文献中,已经积累了大量的理论模型和实证研究,经济学界理应予以关注和重视。

第二,加强产业政策绩效评估研究。产业政策评估包含政策制定过程中的公开化和透明化,近年来,中央层面的一些产业政策制定普遍采取了召开座谈会、政府部门官网征求意见等方式,并形成了一套约定俗成的固定程序。9 此外,更重要的是政策执行过程中的第三方评估。然而,目前有两个因素阻碍了产业政策的绩效评估:一是我国的第三方政策评估的智库市场发育不足,具有独立性、研究能力以及前瞻性不足等问题;二是政策评估涉及到价值冲突。政策评估的前提是确定政策目标,并围绕政策目标进行效率、效益和效果评估。但产业政策往往涉及到不同的利益群体(国务院、中央各部委、地方各级政府、各相关联产业、企业和居民,以及持有不同观点的学者等),且往往有着有不同的价值标准和政策目标,难以协调。再以我国高铁、大飞机产业为例,如以“效率”价值来看,这些产业政策是无效的;但从国家战略或者从前沿技术的弯道超车等价值来看,则是有效的。价值冲突是政策制定过程中的核心议题之一,主流经济学的“效率至上”范式,只能作为产业政策的“工具”(means)而非“目的”(ends)。

四、余论

产业政策“林张之争”为学界赢得了议题注意力,并将推动一波研究浪潮。理论界应当着重回答“如何塑造有效的产业政策”这一命题。为此,一是要加强研究“有效产业政策”的适用条件。虽然“新结构经济学”被认为是一个良好的发展经济学理论框架,但却并不适用于分析产业政策,因其只找到了一个解释变量。当然,“新结构经济学”提供了一个理论基准(baseline),为进一步的学术研究奠定了良好基础。二是要加强动态的产业政策第三方评估研究。由于产业政策本质上涉及到多元利益主体,因此更多要从治理(governance)的视角进行审视,而非简单地套用“效率至上”的主流经济学范式。实践层面,政府应鼓励具有独立性、研究能力的民间智库建设,发育良好的智库思想市场是提升我国政策执行绩效的重要保障。

1 奥地利学派的企业家才能理论,参见:柯兹纳. 《市场过程的含义》,北京:中国社会科学出版社,2012。

2 在科学史上,判断一个理论体系是否成熟的核心指标有:建构一个系统的理论体系和分析范式、与现有的主流理论对话、得到一流学者的认同并形成一个研究群体,以及拥有自己的学术会议和学术期刊。

3 学理上评价一个理论框架,不能直接批评其观点,而是要指出其前提假设中的隐含假设(implicit assumption)不成立、概念界定不清晰,以及逻辑推演过程中是否存在效度(validity)等问题。

4 例如,江苏昆山市政府在其“十三五”规划中制定了扶持电子信息产业、高端装备制造产业的相关政策,这些产业在昆山都具有深厚的基础,符合当地资源禀赋结构。

5  究竟原因在于,新结构经济学诞生于两个理论背景:一是计划经济时代的经济发展战略过于激进,远远脱离于一国的资源禀赋结构;二是全球大多数发展中国家的政府能力不足,缺乏产业政策制定与实施的能力。因此,林毅夫提出“新结构经济学”,一方面希望扎根于资源禀赋结构,防止离谱的经济发展战略的“低效率困境”;另一方面提出“有为政府”来突出政府在经济发展中的重要作用。但从当前中国的发展来看,基于要素禀赋结构的理论演绎显得“过于小心”了,如今已不存在计划还是市场的本质性争论,过分突出要素资源禀赋结构已然失去了理论和现实的依据。

6 实证研究的好处在于,可以抛开具体的理论范式之争,通过实证研究的手段来解释、检验或者发展已有的理论范式,回答“怎么样和为什么的问题,而非应该是什么的问题”。

7 傅晓岚. “21世纪还有产业政策一席之地吗?”,经济学家圈公众号,2016.09.23.

8 阮建青, 石琦, 张晓波. 产业集群动态演化规律与地方政府政策[J]. 管理世界, 2014(12):79-91. 

9 张永伟、刘涛雄. 《中国产业政策转型研究》,清华CIEDG报告研究系列,2015年,第49-52页。

参考文献:

[1] Acemoglu D, Robinson J A. Economics Versus Politics: Pitfalls of Policy Advice [J]. Journal of Economic Perspectives, 2013, 27(2):173-192(20).

[2] 江飞涛, 李晓萍. 当前中国产业政策转型的基本逻辑[J]. 南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学), 2015, 52(3):17-24.

[3] 阮建青, 石琦, 张晓波. 产业集群动态演化规律与地方政府政策[J]. 管理世界, 2014(12):79-91.

[4] 詹姆斯·罗宾逊. 产业政策和发展:政治经济学视角,《比较》,2016年第1期,总第82辑。

[5] 张维迎, 程晓农. 市场经济中的政府行为——日本经济体制考察[J]. 经济社会体制比较, 1988(1):18-27.

[6] 张永伟、刘涛雄. 《中国产业政策转型研究——从产业政策迈向竞争与创新政策》,清华大学CIDEG研究报告,2015年7月。

[7] 叶志鹏. 市场经济与企业家精神:一个奥地利学派经济学的分析视角,墨湖经济研究社第2期学术沙龙,2012.04.15。

[8] 叶志鹏. 经济政策制定的理论基础:新古典经济学还是交易成本政治学。


  

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