监管面临五大难题

对于这些市场中的违规行为，监管部门并不是没有注意到。

3月21日，证监会主席尚福林在全国证券期货监管系统视频会议中就明确指出，目前证券市场存在着许多深层次问题，其中市场操纵行为依然存在，监管思路和方式的改进将成为今后推进资本市场改革的重点所在。而之后，监管部门也是强势出击，出台了一系列法规以制止市场中的内幕交易和市场操纵行为，并查处了一些案件，但从目前来看，效果并不是很明显。

证监会市场监管部的一位工作人员无奈地告诉《证券市场周刊》记者：“我们现在花在调查内幕交易以及市场操纵的时间随着市场的火爆是逐日增多，现在构成了工作中的大部分内容，但由于人手以及精力有限，对于交易所报送上来的很多涉嫌内幕交易的事件都无法一一查证，只能按照轻重缓急，有重点地将一些社会影响过大的事件挑出交给稽查二局做深入调查。”

据了解，中国证监会稽查二局虽然担负重任，并被赋予了查封、冻结银行账户等方面的权力，但实际上，一些违规行为查处难度极大。

接受公安部委托正在进行证券犯罪执法合作课题研究的人民大学教授刘峻海具体地向记者分析了当前内幕交易案件中查处的一些难处。

首先是证据发现难。当前出于维护个人隐私考虑，并不对投资人，包括上市公司高管的通讯记录进行跟踪，因为现在要依法行政，如没有适当证据怀疑投资人从事内幕交易行为，很难采取什么限制或跟踪措施。从某种角度说，这纵容了犯罪分子，因为他们一个内幕交易行为就可以挣很多钱，一般不会等到有关部门来监控时，再留下一些内幕交易的证据。

华东政法大学教授罗培新对此建议，在监管部门难以发现证据的情况下，应该积极鼓励市场来监督，如美国法律规定，证监会可以将内幕交易民事罚款的10％奖励给举报者，以此构建强大的市场监督机制。有了奖金的激励，很多相关利益者，如律师会主动通过专业研究来判断是否存在违规交易嫌疑，进而积极举报；知道违规操作内情的人员也可能因为奖金巨大而主动揭发违规交易，从而从源头上遏制了内幕交易行为的泛滥。

其二是查处难。由于内幕交易涉及的面广，行为也十分隐蔽，这也就是为什么从中国证监会成立以来，内幕交易案件屈指可数。国外市场常采用辩方举证的方法以克服监管部门在查处方面的被动，国外的现实案例证明，违规交易者将很难轻易证明自己是清白的。

最近，证监会也开始逐渐引入该规则，如证监会表示，在上市公司涉及并购重组等行政许可重大事项期间，证监会如发现信息披露与股价异常联动，或存在澄清公告与其后申报材料表述的事实前后不一致的，将要求上市公司及各有关方面进行充分说明，对不能充分举证不存在内幕交易行为的，证监会将在审核中实行冷淡对待。

其三是执法成本高。如现在监管部门之间还没有建立信息共享、快捷高效的执法机制，例如证监会行政执法阶段的材料还不能作为公安机关的证据，公安机关完成证据转换还得重新调查，这样时间和精力都耗得过多。当初有关部门之所以这样安排是考虑到一般行政机关的取证标准比公安机关的要宽松，但实际上，这个问题可以通过严格行政机关取证的法律程序，提高取证的质量来解决，如果能够做到两个部门之间无缝的证据转化，执法成本将大大降低。

其四是公安机关立案的门槛过高。目前立案调查的前置程序是必须有初步的犯罪事实，但问题是要找到犯罪事实就必须调查，可立案后才能正当开展调查，这种僵硬的规定导致公安机关在协同证券监管单位办案中不能以调查取证的身份，而只能以维护秩序的名义开展调查。这无疑提高公安机关立案的门槛，不利于打击隐蔽性极强的内幕交易行为。今后应该允许公安部门在行政执法启动之时，就可以协助监管部门调查。

其五是违法成本低。中国修改之后的《证券法》第202条规定，对内幕交易者，没收违法所得，并处以违法所得1倍以上、5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足3万元的，处以3万元以上60万元以下的罚款。

罗培新对此分析道，该规定显见的缺陷是：其一，对内幕交易的民事罚款以“违法所得”为基准，而并不包括“避免损失”，处罚力度大大弱化；其二，对没有“违法所得”情形的行政罚款最高额只有60万元，只是美国最高额250万美元的三十三分之一。违规成本过低，缺乏应有的威慑力，大量的内幕人因而铤而走险。

刘峻海表示，只有多部门配合，在法规建设、执法合作、执法力度等方面努力，内幕交易才可能大大减少，市场才可能更加公平、公正。

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