北美的地震应急体系和地震救援

2013年04月27日 11:13
来源：中国经营报作者：陶短房

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美国是地震多发国家，历史上著名的1906年旧金山大地震，是历史上第一次被照片忠实记录的大地震，也是全球地震学研究的第一个标本。

旧金山大地震的救灾工作存在许多失误：由于担心重建投资不足和地价下跌，市政府长期隐瞒伤亡总数，声称死亡人数仅478人(实际人数高达3000~6000人)，导致救灾力量投入不足；市政当局和军队在突发性灾害面前惊慌失措，迟迟未宣布戒严和紧急状态，导致社会秩序混乱；消防部门应对失措，令地震后引发的次生灾害(尤其是火灾)造成极大损失；保险公司险种不明，只赔火险不赔地震险，以至于某些屋主宁可坐视火烧自家房屋；紧急动员投入抢险的军队和警察缺乏救灾技能，试图用爆破手段建立防火隔离带，结果反倒引发大火。

但这次地震救灾也有许多成绩，如证实了地震烈度和地质情况的关系，以及建筑物抗震性能的重要性；验证了军队等纪律部队投入应急救灾的必须性(联邦陆军部队的到来扭转了灾区的混乱局势)；集中安置受灾民众的经验此后得到广泛推广应用(陆军开到后兴建临时住房5610套，在极短时间内安置了2万无家可归者，并稳定了灾区社会秩序，安抚了人心)。

此次地震后，美国加强了地震应急体系的建设，直属内政部的美国地质调查局(USGS，成立于1879年，系唯一直属内政部的科学部门)下属的地震资讯中心成为不间断监测全球地震信息的、公认最权威地震资讯发布机构，通过设在科罗拉多矿务学校的中心和遍布全美的“美国地震监测系统”(ANSS)系统监测地震震源、震中位置、震级和烈度，并及时通知相关机构、紧急服务提供部门、媒体，授权权威发布地震相关信息，建立并维护地震资料库，同时负责研究地震长期风险。可以说，美国不仅对全美，乃至对全球地震信息，都有最权威的搜集和评估，这位决策层迅速反应、正确决策提供了基础。

美国地震应急体系分为联邦、州和市镇三级，尤以前两级至关重要。其中联邦应急救援管理的最高行政机构是联邦紧急事务管理局(FEMA)，将救灾管理机制细分为减灾、备灾、应急反应和灾后重建四个阶段。“9·11”后新设国土安全部，统筹各类应急事务。

根据这一体系，一旦大地震发生，将由USGS向白宫迅速提供可靠信息、数据和灾情紧急评估，总统认为需要时宣布受灾紧急状态，并责成国土安全部启动应急计划，联邦紧急状态管理局作出灾情决策，统筹联邦救援队伍，协调各相关政府机构、组织，提供救灾资源，随时通告大众灾情变化，并着手规划减灾和灾后重建方案。通常会将应急救援划分为应急准备、初级反应、扩大应急反应和灾后重建四阶段。

美国的救灾应急计划都在法律框架下进行：1950年生效了《灾害救助法》和《联邦民防法》，成为救灾基本法，此外，《全国紧急状态法》、《斯坦福救灾及应急救助法》也是适用法律。1992年，《联邦紧急响应计划》则系统规范联邦政府如何在灾害发生时统筹全美26个官方救灾单位及红十字会，主导实施12项应急功能。2004年6月，国土安全部通过《国家紧急相应计划》，将联邦、州、市镇三级救灾体系在救灾应急时统筹纳入联邦应急体系，实现了协调架构、应急能力和资源的统筹配置。

美国也高度重视非政府组织的救灾能力，在全国范围内有几十个非政府救灾志愿组织，主要在救灾基本知识普及，提高社区居民日常应急自救知识，提供赈灾物资帮助和灾后心理咨询辅导等方面，起到拾遗补缺的作用。

加拿大的情况和美国大同小异，同样重视地震资料搜集分析、应急机制建设和应急救灾资源配置。

加拿大联邦地震局的资料是全球范围内最系统、最成体系的地震数据库之一，从1898年至今从未间断，该局受权权威发布地震相关信息，并为三级政府提供救灾决策的信息咨询。

在应急救援方面，加拿大同样分为三级，在地震发生后，会设立应急事务管理中心，统筹指挥、协调本级救灾队伍和资源(省和市镇两级有时会合并成立一级应急事务管理中心)。加拿大应急救援队伍以专业、分工明细著称，消防救援、水上(冰上)救援、倒塌建筑物救援、狭窄空间救援、高空救援、生化救援等各司其职，杜绝了蛮干硬上。

加拿大地广人稀，官方救援体系在应对重大地质灾害时将面临人手不足、覆盖面不够的问题，为此在动员、吸收非政府组织参与应急救灾方面比美国更积极。加拿大灾害损失减轻协会等民间组织十分活跃，不仅参与慈善赈灾、心理辅导、物资发放等日常救灾工作，还负责进行减灾学术研究、提供防震工程建筑技术指导，并面向社会提供减灾、自救知识普及和咨询服务。

不论美国或加拿大，都十分重视地震常识和自救知识普及，小学和社区都会进行相关自救知识的教育，包括如何逃生，如何避开高危区域，如何自救和紧急救助等。北美住宅一般都留有被称为“防火道”的逃生通道，许多家庭都备有“紧急自救包”，包括电筒、保暖衣物、应急食品、饮用水及药物等等，并会定期更换失效物资。