多位学者：财税改革将是三中全会后“顶层设计”内容

2013年08月15日 13:24
来源：南方周末作者：冯禹丁张玉洁

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财权是放还是收

财政集中度到底应该放还是收，至今尚不明确。

事实上，当年的改革虽然名曰“分税制”，其动因和目的却正是为了提高财政集中度。

据曾任浙江省财政厅厅长的翁礼华在《共赢的博弈》一书中记载，前财政部长项怀诚回忆说，1993年5月，从美国留学归来的青年学者胡鞍钢撰写了一份报告，当年6月，胡鞍钢向财政部及中央有关部门负责人做了介绍。该报告假设地方政府是恶的，中央政府是善的，并认为南斯拉夫联邦解体的“致命因素”，是中央汲取财政能力不断下降，地方财力过大。在1996年一篇题为“分权是有底线的”文章中，胡鞍钢也指出，当时世界上只有前南斯拉夫与中国两个国家超越了分权的底线。经济界盛传当时分税制的实行与这份报告有关，但实情如何外界不得而知。

巧合的是，早在1986年，当时尚是青年学者的楼继伟也曾在《经济社会体制比较》杂志上发表过题为“吸取南斯拉夫经验，避免强化地方分权”的文章，“我认为最不该做的事情是削弱中央的宏观管理，强化地方分权。这种危险在我国目前的改革中不是不存在的。”

事实上，分税制之前，1992年时中央财政收入仅占全国财政收入的22%。一位原国家体改委人士告诉南方周末记者，中央财力困难到三次向地方政府借钱，“最后一次还是小平同志亲自出马，向上海借了10亿元”。

1994年分税制挽救了岌岌可危的中央财政，使中央财政收入迅速提升到50%以上，直至近两年才降至48%。而中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%，地方则超过了80%。也就是说，地方政府财政支出的约40%，来自中央的转移支付和税收返还。这使中央可以对地方政府保持强有力的控制。

不过，财政集中度到底应该放还是收，至今尚不明确。

在新任财政部部长楼继伟的新书《中国政府间财政关系再思考》中，他提出我国中央财政收入比重总体不高：国际上这一比重通常在60%以上，而2011年扣除税收返还，我国中央财政收入比重为44.6%，“不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应”。

在2012年时，时任中投公司董事长的楼继伟在为《财经》杂志撰写的“中国财政体制改革下一步”一文中，也指出“按现有税种，中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多的文章”。同时，他也不同意在事权不调整的情况下增加地方征税权，“这个方向是危险的，是个分裂的体制”。

楼继伟的担心并不多余，学者们也同样担心，在地方政府的权力还缺乏有效监督与约束的情况下，轻易下放过多的征税权难以被社会容忍，从而危及稳定。美国大法官马歇尔因此将征税的权力称为“事关毁灭的权力”。

2013年3月中国发展高层论坛上，楼继伟发表公开演讲谈他对实现“包容性增长”的路径中市场和政府分别应该扮演什么角色的理解，他先举出对三种路径的理解：一、国家提取更大比例的财政收入，通过大规模的再分配关注结果的公平；二、关注发展机会的创造，国家适当地提取财政收入；三、国家大力扩大开支，但提取的财政收入比较少。

楼继伟认为，第一种路径政府压缩了市场的作用，不可持续，第三种路径通往拉美和南欧国家遇到的“中等收入陷阱”，而第二种路径是正确道路。“遗憾的是第一种和第三种路径总是很有市场。”楼继伟警告说，“第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。”

重分事权

任务最终都压到基层政府，形成“财权层层上收，事权层层下移”的局面。

不过，楼继伟对分税制中的“事权”则多次表示要重新划分。比如他在《中国政府间财政关系再思考》一书中坦承，我国政府间事权与支出责任划分、收入安排、转移支付等领域仍存在不容忽视的问题。

用来形容中国财政现状的有两句话，一句叫“上下一般粗”——1994年的改革没有改变政府间事权和支出责任划分，目前我国五级政府的事权和支出责任大同小异。结果是中央和地方职责重叠，大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，却无从问责。

另一句叫做“上面千根线，基层一根针”——上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，形成“财权层层上收，事权层层下移”的局面。比如“中央点菜，基层埋单”，中央部委下发文件要搞新农合医保、农村危房改造等，地方政府就要掏钱。

“最弱小的一级政府却承担着具有全局意义的支付责任。”天津财经大学教授李炜光评论说。这种体制使县乡两级政府承担了地方的多项公共服务责任。全国两千多个县级组织，曾经有一半以上拖欠教师和离退休人员工资，或大面积拖欠银行贷款和建筑工程款，以至于中央财政亲自出手，出台“三奖一补”政策（指中央对地方缓解县乡财政困难奖励和补助的办法）为此兜底。

“从决策权来看，中国是全世界最集权的国家，从执行权来看，我们又是最分权的国家。”刘尚希说。

这使地方形成了一套与中央博弈的生存方法，比如设驻京办，“跑部钱进”去找专项转移支付，做大预算外收入，搞土地财政，或者无节制地负债倒逼上级政府为其债务埋单等等。而在辖区内，基层政府收取的各种费，更是创造出如“肚皮财政”（超生罚没）、“车皮财政”（车辆超载罚款）等新名词。

在刘尚希看来，造成这一现象的根本原因是，“地方政府只对本级财政负责，它对下没有责任，不愿下移财力，还‘市刮县’向下摊派等”。因此，他开出的改革药方是摈弃“层级财政责任制”，建立“辖区责任制”，即上级政府要对辖区内各级政府的横向和纵向财政平衡负责。比如县一级财政发不出工资，首先应该问责市政府或省政府，而不是由中央财政埋单。

也有不少财税专家或经济学家主张，中国应该实行类似西方国家的“财政联邦制”。但刘尚希认为，不同的国情决定了财政联邦制难以在中国落地。

这是因为，西方的财政联邦制与其联邦制的政治架构紧密联系在一起，而中国是单一制国家，政治分权结构与西方国家完全不同。而且，西方国家政府间的事权划分是按项目横向划分，而中国是按事权要素——决策、执行、支出责任、监督等纵向划分。

事权改革究竟将如何走向，目前各界也未能得出一致结论。而多次表示要重新划分的楼继伟，除了表示要将跨流（地）域的江河治理、污染防治、司法管辖、食品安全和部分社保等职能收归中央，扩大中央公务员队伍之外，也并未提出根本性的改革措施。

无论如何，1994年分税制时朱镕基等改革者只需调整财权这一要素，而本次财税改革涉及调整事权、财权和财力三个要素，“环境变了，改革的内容和外延也扩大了，难度和复杂性要比1994年大得多。”刘尚希说。

（南方周末记者陈中小路对此文亦有贡献）