李铁：理性看待我国未来的人口政策

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁

凤凰财经讯 2015年11月4-5日，由凤凰网与凤凰卫视联合举办的“2015凤凰财经峰会”在京举行。本届财经峰会汇聚全球一流思想家和实践者，围绕中国制度变革与技术革新两大议题进行深入讨论，寻找大变革时代，通往繁荣的未来之路。

中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在5日下午就“计划生育和人口问题”发表主旨演讲，他指出现在社会上对计划生育和人口问题有很多似是而非的观点。就计划生育和人口发展政策，他提出以下五点思考：第一，人口不是少了而是还多；第二，政策调整的目标在于人口结构和提升质量；第三，劳动力不是供给不足而是严重过剩；第四，老龄化问题二十年内不会影响中国的发展；第五，要提升我们技术创新的能力，用尽量少的劳动力创造更多的财富是发展的根本，靠低成本人海战术的世界工厂时代已经成为过去。

以下为李铁主任主旨演讲整理：

当前，社会普遍比较关注计划生育和人口问题，这也是今天我要演讲的主题。因为现在社会上有很多似是而非的观点，所以我希望在这里澄清，并把我们最新的研究成果向大家汇报一下。

一、全面二胎政策出台背景

我们知道，在前不久召开的十八届五中全会上对计划生育政策作了比较重大的调整，全面实施二孩政策，这是一个稳民心的利好政策。但是政策出台的背景是什么？社会上对这个问题的判断分析是什么？很多论坛没有提到这个主题，因此我今天就简单谈谈。

第一，我国已经出现了人口出生率下降的趋势。从上世纪90年代到现在，出生率大幅下滑，由21.06‰降至2014年的12.37‰，平均每年下降0.6个百分点。这也是政策出台的基本背景。

图1 1990-2014年中国人口出生率

上世纪90年代美国著名经济学家布朗提出疑问“中国未来耕地是否能养活16亿人口？”。为了这个疑问，我们实行了非常严格的耕地保护政策来促进粮食增产，保障粮食供给。从现在来看，估测的16亿人口峰值基本上不可能实现。最近还有很多观点说中国人口峰值是15亿。根据有关部门研究和一些学者的判断，按照我国人口出生率下降的趋势，即使全面放开二胎，对人口峰值的判断和过去还是有较大差距。有研究认为，如果维持之前计划生育政策，到2030年人口峰值是14.3亿，而全面放开二胎政策后的峰值约是14.47-14.5亿，相差1700-2000万。

二、为什么人口出生率下降？

人口政策变化对中国未来经济的影响会不会发生根本逆转？很多专家在回答这个问题的时候，仅仅站在人口的角度来分析。根据官方数字，目前我国的总和生育率是1.5-1.6，已接近国际公认的总和生育率1.3的低生育率陷阱。和美国、印度、挪威等国家比，我国的总和生育率分别低了0.6、1.3和0.4，而且与日本1.34的生育率已经非常接近。

图2 总和生育率比较

什么原因导致生育率的下降呢？

一是因为科技手段进步，使得避孕措施的普及率较过去出现较大改进，2012年我国已婚育龄妇女避孕率达87.9%，较2005年提高了约4.9个百分点。这是导致生育率下降的重要原因之一。

二是生育成本越来越高。现在城里人越来越不愿意生孩子，一个小孩从出生一直到上学的费用较高，一般普通家庭承担不起。

根据有关城市生育成本的研究，生育成本排名前十位的城市里，北京、上海生育成本分别高达276万元、247万元，而深圳、广州分别是216万元和201万元。

图3 中国生育成本前十位的城市

说明：成本项包括怀孕时的营养成本，产前及生产费用（包括产检及手术费用），产后及月子费用；学前日常用品成本，学前教育和其他成本；教育费用（7岁到大学毕业），人情送礼费、生活费等

三是养儿防老的观念渐渐被社保功能取代。上世纪70、80年代的观点普遍认为“孩子越多对自己和家庭未来的保障越强”，可能到现在还有人认为“将来解决老龄化的问题大部分还要靠家庭”。但实际上，养老问题已经通过社会保障得到有效的解决，2014年，我国基本养老保险的参保人数达8.4亿人，其中解决农村居民养老的城乡居民养老保险参保人数也达5亿人。

四是生育率高的农村家庭想靠多生子女来实现分配致富已不可能。按照户籍统计，我国农村人均耕地是2.31亩，但在发达地区、人口稠密地区人均不到1亩地，甚至几分地。但自上世纪80年代以来的，土地分配方式是“生不增死不减”，这意味着农户生再多孩子，集体也不会给新增人口分地，因此土地分配被固化了，人均两三亩地的规模不会再扩大。我们知道，人口生育快的地区主要是农村，根据六普数据推算的乡村总和生育率分别较城市、镇高了0.6和0.3。过去农村家庭想通过多生孩子实现多占地，然后再通过农业生产来维持家庭繁衍，这个时代已经过去。

五是农业机械化已经逐步替代传统的劳动工具。2014年，我国农业机械化综合利用水平达到61%，是1998年的近4倍，相对于上世纪70、80年代，所高出的倍数就更不用说了。因此，靠人海战术来解决农业发展这个时代已经一去不复返了。既然不靠人海战术，多生孩子的意义就不那么重要了。

六是失独家庭问题越来越突出。当前我国有几百万的失独家庭，而他们的补偿问题没有得到有效解决，包括他们的养老问题还需要进一步解决。而每年我们还会新增7.6万个失独家庭，将来必然会引发一些新的社会矛盾。

所以，调整计划生育政策，也是当时制定计划政策时就早已埋下的伏笔，到了适当的时机，自然需要调整我国的计划生育政策。

三、当前形势判断：人口多仍然是我国的主要矛盾

我们怎么来认识我国人口政策所基于的形势？

第一，人口多仍然是我国的主要矛盾。现在社会上有太多观点说“我们国家人少了，要大幅增加人口”，这可能已经成为社会的主流观点。我不这同这样的观点。很多人在谈及中国经济发展状况时，总是把人均排名位次低说成是发展劣势，我国GDP总量10.4万亿美元，已经是世界第二，而人均GDP达7589美元，排名在世界第80位。可见，这是我们经济发展的一个短板，而不是长板。

第二，农村人口多、出生率高、受教育水平较低、贫困人口多。我们还有8.76亿农业户籍人口在农村，而农村6岁以上的人口中，没上学的占7.25%，只上小学的占38%，受初中教育的占45%，而受高中教育的仅7.7%，上大学的更少，研究生教育的占几乎是零。上星期在世界经济论坛的全球理事会峰会上，我见到思科副总裁，他是印度人，他对“人口多是未来国家发展潜力”的观点提出严重质疑，特别是很多经济学家吹捧印度，说“印度人多，而且年轻，25岁以下人口占50%以上，说这是印度未来发展的最强劲动力。”他认为这些观点是胡扯，因为印度绝大部分25岁以下的青年都是没有受过教育的人，怎么可能会是发展动力，纯粹是负担。

在全面放开二胎政策之前，按照我国的农村人口生育政策，如果第一胎是女孩的话，可以再生第二胎。实际上，农村生二胎的现象比较普遍。然而，要靠受教育程度不高的农村人口来带动经济增长并实现经济转型，显然是不太现实的。人口受教育水平不高是我们国家发展的短板。2012年中国平均受教育年限是7.5年，较日本低了4年，较美国、德国低了5.4年。中国的教育水平和世界上其他国家相比仍有太大的差距，所以人口质量才是需要我们更加重视的大问题。

图4  2012年平均受教育年限比较

第三，我国人均占有资源、能源的水平也是我们发展的制约因素。一方面，中国现在人均能耗是2.67吨标煤，美国是10.37吨，但我们是13.6亿人，美国是3亿多人，我们的人口约是美国的4倍，就算将来我们达不到美国的人均能耗水平，只是在现有的基础上增长1倍，也就是达到当前德国的人均能耗水平，那么试想一下，世界会是变成什么样子？到那个时候，世界石油、天然气供给都将面临极大的挑战。

图5 2012年人均能耗比较

另一方面，我们现在的人均碳排放总量是7.2吨，接近美国人均碳排放总量的一半，比欧盟还多0.4吨，超过世界平均水平2.2吨。如果未来中国人口增加，那必然导致碳排放的增多，又会出现什么样的结果？我国在和任何一个国际组织或国家打交道时，他们对中国碳排放的关注始终是一个重点。现在欧美国家和中国在气候谈判时，谈判的焦点就是降低中国碳排放水平已，下个月将在巴黎召开世界气候大会，降低碳排放仍会是焦点。那么，我们在能耗没有大幅度下降的情况下，怎样解决未来的碳排放问题？如果将来碳排放持续增加，那会导致什么结果？全球的温室气体效应想必会带来灾难性的影响。

图6 2013年人均碳排放总量比较

第四，粮食资源不容乐观。我们现在每年进口8000万吨粮食，进口量还在增加，相当于占用了国外8-10亿亩的耕地。与此同时，中国的农地没有休耕，全部靠农药、化肥来支撑，土壤重金属含量高，农药的生产和使用在全球第一，而有效利用率只有35%左右；每年地膜使用量约130万吨，已经超过其他国家的总和。可见，土地质量问题值得我们重视。因此，未来农村农业的发展能不能支撑人口的过快增长，也是一个很大的问题。

四、重点是要解决人口结构问题

我对当前人口问题的总判断：人口是多了，而不是少了，重点是要解决人口结构问题，而非数量问题。所谓结构问题，大概有几个问题要突出考虑：

1、城乡结构。城市人口生育率下降，人口的总量在减少，但是受教育水平高。在户籍制度和土地制度等改革问题没有解决的情况想，农村人口数量在增加，但是受教育水平低。这个结构不发生转换，中国的发展问题没有办法得到解决。

资料图

2、性别结构。当前我国总人口中，男性占51.2%，较女性多了2.4个百分点。未来怎样解决男女比例不均衡的问题？农村“生男不生女”这种观念很深厚，而城市对生男生女差异的观念相对弱一些。

3、受教育结构。城乡受教育水平差距是非常大。2010年，城镇6岁及以上人口中接受高中教育的比例为22.05%，是农村的2.9倍；而接受大专及以上教育的占比16.7%，是农村的8倍；而小学教育程度的占比仅为农村的一半。在如此大的城乡教育差距下，我们应该考虑的是，怎么让城市人口具备解决子女受教育问题的经济能力？当然推进二胎政策对促进城镇人口发展，调整人口结构都有直接的影响。

资料图

五、当前认识上存在的误区

（一）劳动力供给过剩是长期趋势

很多文章都说中国的劳动力呈现断崖式下跌，未来劳动力供给不足，已经影响到中国经济的长期发展等等。我认为这是危言耸听。我们知道，最近中央提出来一系列创新转型措施，都在力主调整产业结构，实现创新转型。我们的判断是劳动力过剩是长期趋势，原因有以下三点：

第一，工业化进程中资本和技术替代劳动是必然趋势。这一趋势在长三角、珠三角已经发生了，广东、浙江、江苏等地大量传统工厂在关闭，而大量工厂开始使用机器人替代工人，还有很多重化工工业都在用资本替代劳动，过去劳动密集型产业在中国并不占主导优势了。2013年浙江省通过“机器换人”减少普通劳动用工70万人；61.5%的企业一线员工超过10%，其中16.3%的企业减少30%以上一线员工；东莞市实施“机器换人”的企业中，有49%的企业节省生产人员10%以上，而20%的企业节

省生产人员30%以上。因此，提高产品的附加价值，不能再通过低成本的劳动力、低成本的土地和牺牲环境，而是要摒弃过去世界工厂的发展路径。这应该是经济学界和社会的共识，怎么就把矛头指向劳动力不足呢？

第二，社会上还有大部分的剩余劳动时间被闲置。由于户籍制度改革没有及时跟进，中国还有2.5亿农村劳动力存量在城镇生活，而他们的公共服务问题尚没有得到有效解决。这2.5亿农村人口进入城市务工，被统计为城镇人口，但他们的年龄基本在16-45岁间，绝大多数人到45岁后基本就返乡了。国际劳工组织界定的劳动就业黄金年龄是25-54岁，如果劳动年龄能提高到60岁，那么现在这部分劳动力大概有10-15年的劳动时间被闲置了。如果把这2.5亿人口的劳动时间再延长15年，我们还可释放出多少劳动时间？能折算成多少劳动力？这没有人算过，但可以肯定的是，从劳动剩余时间的角度来说，我国的劳动力供给还是过剩了。

图7 农民工年龄结构图

另一方面，农村还蕴含大量的剩余劳动力潜力。很多人只研究数字，不研究农村，也不重视我国的劳动力结构。我国目前农户户均土地规模不到9亩耕地，如果户均规模达到韩国平均每户1.5公顷的经营规模，大致还可以转移2亿农村劳动力，如果达到日本户均2公顷的水平，还可以转移2.23亿农村劳动力。研究农业的人都知道，推行适度规模经营才有利于实现农业的现代化，可是我们远远没有做到。户籍和土地制度等制约因素使大量农村劳动力滞留在农村。我们在推进城市化的研究中发现，减少农民才能富裕农民，减少农民就等于释放了很大部分的农村劳动力。但是在城里如何解决他们的就业问题，没有人去想要做什么，涉及到未来上几亿人的就业安排，并没有人给予更多关注，而仅仅是根据劳动力的单薄数字就作出供给不足的判断。

所以，从中国长期发展趋势来看，未来维持劳动力就业将是困扰我们的长期因素。2014年，15-59岁的劳动年龄人口是7.64亿，是美国总人口的2倍，日本总人口的5.9倍，2014年我们的就业总数是7.73亿，低水平重复就业，这是我们的现状。我们怎么还能回到依靠低水平就业的历史中去，走世界工厂发展的路径呢？

（二）关于老龄化

首先，很多人说中国未富先老，也提出了很多危言耸听的观点。经过有关部门调查，中国的健康预期寿命比日本低了7-9年，达到日本的健康预期寿命静态是9年，动态是20年左右，甚至还要长一些。只有经济和社会整体发展水平的提高，才能提高健康寿命，所以我们还需要时间解决这些问题。

图8 ：2013年平均预期寿命比较

数据来源：中国为六普数据，其余为世界卫生组织《世界卫生统计报告（2015）》

可是，是否有人算过，发达国家在预期寿命与中国当前水平相当的发展阶段是处于什么发展状态？我们发现，发达国家在平均预期寿命约73-75岁的发展阶段，经济处于较高速的增长过程中。因此，当前老龄化问题并不像我们想象得那么可怕。何况未来社会保障体系的进一步完善还能解决老龄化的问题。

资料图

其次，还有其他很多其他解决办法，比如，“十三五”规划建议中提出延长退休年龄，并从“十三五”开始逐步解决。对城市来讲，从60岁延长到65岁退休，加上以前30年买断了工龄的、以及50多岁就退休的一大批人，而且还有45岁左右就回乡的城市农民工群体，总体上还可以有足够的延长期，而且这些劳动力是熟练劳动力。大家可以在餐饭馆、宾馆等各个服务行业里看到，2很多是20多岁的年轻姑娘、小伙儿有的是，但都不是熟练劳动力。我们经常感到服务业的劳动力素质水平非常低，原因是什么？因为他们没有长期稳定的生活预期，干完一段时间了就走人，都是短期行为，所以服务质量自然不高。然而，我你们到欧美国家、到日本去看，服务行业里就业的很多是40多岁的中年人，他她们的劳动经验最为成熟。，这也是影响解决我们国家服务业质量的一个非常重要的因素。

第三，通过提高劳动服务价值，创造新的社会财富，来解决人口抚养问题，解决社会保障问题。我们将人口规模相近的城市进行对比，日本东京都1330万人创造的GDP是广州GDP的4.2倍，而美国纽约和北京人口规模相当，纽约GDP是北京的7.4倍。同样等级的人口规模，但创造的GDP一个是千亿，一个是万亿，说明解决人口质量问题的远远优于解决人口数量问题。我们是否想到，如果我们利用现有存量的7亿多劳动力，如果他们创造更多的财富价值，我们是不是可以更好地解决老龄化带来的危机呢？

资料图

还有人提出来现在伊斯兰教人口太多了，将来会统治世界。你们认为那是进步还是倒退？还有人提出，中国的人口已经快落后于印度了，印度快要成为第一人口大国了。试问，我们是不是还要赶上印度的人口水平，这到底是优势还是劣势？这些问题我想很多人都没有搞清楚。

六、对计划生育和人口发展政策的思考

第一，人口的第一大国不是发展优势。

第二，要提高人口的质量而不是数量，重点在于调整人口结构。

第三，世界资源有限，人口过快增长对于人类和全球压力巨大。

第四，各国发展是竞争关系，你的人口增长和国外的发展是竞争的关系，重点在资源和市场竞争。

第五，当我们习惯于用更少人口创造出更多价值，才是发展正途。

第六，低水平的人口过快增长对世界是灾难。

小报告（微信号：ifengxbg）是凤凰财经重磅打造的宏观经济分析解读栏目，最前瞻、最权威的分析助你把握投资大势。