原标题:建军90周年｜中国人民解放军90年来法制建设工作回眸(上)
作者 法制日报记者陈丽平 特约记者张建田
编者按
今年是中国人民解放军建军90周年。90年来,我国的军事法制建设在保障国家安全、维护国家主权、加强国防和军队建设以及保障军人合法权益等方面都发挥着极为重要的作用,特别是党的十八大以来,军事法制建设步伐明显加快,军事法制的作用更为显现。军队的体制编制、教育训练、后勤保障、装备发展、行政管理、决策指挥等,都越来越多地受到军事法的规范、引导、调节和保障。本报今天特辟专版,回顾90年来军队法制建设的基本经验、主要成果和主要特点。
90年风雨沧桑,90年岁月峥嵘。
迄今为止,中国人民解放军已经走过90年的战斗历程。伴随着人民军队近一个世纪的风风雨雨,作为军队建设重要组成部分的军事法制建设,也走过了一段不平凡的发展道路,经历了从起步、受挫到恢复、再步入辉煌的历史征程。
01
“凡兵,制必先定。”古今中外,概莫例外。
在闻名于世的“八一”南昌起义中,最初的军事法规范,就是我党为起义部队制定的严明军纪。通过军令,将服从命令、听从指挥,不准叨扰百姓,不准抓夫抽饷,不准接受群众的礼赠等内容,颁发给起义官兵严格遵行,我军法制建设初见端倪。
1927年底至1928年春夏之交,毛泽东等红军创始人在总结秋收起义部队法纪规范的基础上,制定了“三大纪律六项注意”,并在红军中颁布执行,使之成为后来广大官兵耳熟能详的“三大纪律八项注意”。
（三大纪律·六项注意）
1929年12月28日至29日,在闽西上杭古田镇一座简朴古老的祠堂廊檐下,由毛泽东同志亲自起草的《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》(即古田会议决议)中明确提出:“编制红军法规,明白地规定红军的任务,军事工作系统和政治工作系统的关系,红军和人民群众的关系,士兵会的权能及其和军事政治机关的关系。”
（古田会议油画）
（古田会议决议案）
在第一个政治建军的纲领性文件中,涉及到士兵政治训练问题、废止肉刑问题、优待伤兵问题、红军军事系统与政治系统关系问题、军民关系问题等。必须自我重塑、正本清源,必须依据严明的军纪军规予以整肃等举措,在文件中处处可见。由此可见,古田是我党确立思想建党、政治建军原则的地方,是新型人民军队定型的地方,也是我军法制建设奠基和依法治军起步的地方。
据不完全统计,1930年至1936年,红军先后制定了《中国工农红军纪律暂行条令》《中央革命军事委员会主席团工作条例》《中国工农红军政治工作暂行条例(草案)》《中国工农红军暂行编制法》《中国工农红军优待条例》《红军士兵条例》《优待红军家属耕田队条例》《红军武装部队特派员工作条例》等。这些军事法规内容丰富、涉及面广,不仅为红军的法规制度建设奠定了基础,也为红军的组织和纪律建设提供了有力保障,而且还为后来革命战争时期各个阶段的政权建设提供了有益的借鉴。
（中国工农红军政治工作暂行条例）
在抗日战争时期,我军及各部队根据形势的发展变化和部队建设的客观需要,先后制定了《危害军队及妨碍军事工作暂行条例》《国民革命军第18集团军政治工作暂行条例(草案)》《第八路军军法处工作条例(草案)》《新四军奖惩暂行条例》《中央军委关于各级军政委员会人员之批准权限的规定》《八路军军法条例》《军民诉讼暂行条例》等,涉及纪律建设、政治工作、编制体制、兵役征集、军政军民关系、军人优抚、军事司法审判等各个方面。这一时期的军事法规制度,不仅传承了红军时期法制建设的鲜明特点,而且有着比较成熟的规范内容。
（中国国民革命军第十八集团军政治工作条例草案）
在解放战争时期,随着我军逐渐夺取全国的胜利,有关军事作战、政治工作、军事管制、战俘政策、群众纪律等方面的法律规范更多地开始出现。例如《晋冀鲁豫野战军关于严申战场纪律的命令》《晋冀鲁豫区政治部关于俘虏工作暂行条例》《华东野战军新订处理缴获物资暂行条例》《动员潜逃及逾假不归战士归队暂行办法》《西北人民解放军入城纪律》《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例(草案)》《中国人民解放军约法八章》等,为逐步形成全军一体遵行的行为规范奠定了坚实基础。
（中国人民解放军约法八章）
虽然由于历史的原因,我军在战争年代制定的军事法规范内容不够系统、形式不尽统一,但“军令如山、军纪如铁、军法从严”这一立法主旨,体现在战争时期我军制定的大量法规性文件中。
1934年6月16日,红军总政治部颁发的《关于检举问题的训令》明确要求:“对于少数的破坏纪律的坏分子,应当坚决的洗刷出去,并送军事裁判所给予制裁。”
我军军事裁判所早在红军时期就已经设立,并有《革命军事法庭组织条例》《中华苏维埃共和国军事裁判所暂行组织条例》等法规予以保障。无论是抗战时期的军、师、旅三级设置,还是解放战争时期的师(包括旅、军分区)、军、兵团、野战军四级设置,军事司法机关的功能作用始终没有间断过,足见我军对军事法制工作的高度重视。
1937年10月,红军将领黄克功杀人案件在延河岸边公开审理。面对有功之臣的法外求情,毛泽东同志关于“共产党与红军,对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律”的重要指示如雷贯耳,震撼军心!
1948年12月,我军解放天津的战役打响。某部侦察排长王某因贪生怕死,不敢抵近侦察,向上级谎报“敌人天天破冰”的情报,不仅拖延了攻城的战斗准备部署,而且导致攻城部队因携带登城梯子行动迟缓、伤亡惨重的严重后果。最终,王某所在部队依据《晋察冀军区暂行军法条例(草案)》对其予以惩处。这一典型案例为时隔30多年之后,共和国制定军职罪条例增设“谎报军情罪”条款提供了立法依据。
当人民解放战争的隆隆炮声在祖国大地即将进入尾声之际,当我军首次对外统一使用“中国人民解放军”名称时,毛泽东同志就开始谋划新中国武装力量统一建章立制这一重大问题,要求全军必须总结军队政治工作和其他方面的规律性经验,并“制成条例或章程,以便普及全军,成为定制”。
可以说,新中国成立之前,我军制定的大量法令、法规,对于维护我军模范遵纪守法的良好形象、夺取革命战争胜利起到了应有的重要作用,在我军乃至我国的法制建设史上留下了不可磨灭的光辉一页。
02
1949年新中国诞生之初,从战争废墟中新生的共和国百废待兴,赢得战争胜利的人民军队遇到了毛泽东同志所指出的问题,即“需要克服在过去时期曾经是正确的,而现在则是不正确的那种不集中、不统一、纪律不严、简单现象和游击习气等等”。加速构筑军事法规制度的迫切性摆在现实面前:
——在世人瞩目的开国大典上,已经有22年辉煌战史的队伍却没有一个全军统一的队列条令。从天安门前走过的40余个步兵受阅方队中,人们看到的是仿照外军的队列条令挎枪、甩臂、迈步的官兵们……
——在硝烟弥漫的抗美援朝战场上,因缺乏适用于境外作战的军事法规,各参战部队行为规范不一,要求尽快制定统一的军纪和奖惩标准的呼声频频传到北京中南海;
——在学习苏军条令活动中,一些军队干部对我军1930年制定的政工条例中关于“军政首长制”的规定提出质疑,要求删除“党委制”“政委制”,造成部队思想浮动。
新中国成立伊始,时任中央人民政府革命军事委员会主席的毛泽东同志及时提出了“五统四性”“四个秩序”的正规化要求。主持中央军委日常工作的彭德怀同志精辟地诠释了毛主席的指示精神,提出“正规化就是法制化”的思想,要求把全军的各个方面用正式的规格,即条令的规定,彻头彻尾地统一起来,包括统一装备、统一编制、统一训练、统一制度、统一纪律,并把这些制成条令作为每个军人遵守的法典,以适应统一指挥、协同作战的需要。
于是,伴随着新生的共和国法治建设的起步,人民解放军坚定地迈出了加强军事法制建设的可喜步伐:
——1950年,中央军委颁布《关于颁发解放纪念章规定》《八一建军节鸣礼炮的规定》《关于目前全军统一执行〈中华人民共和国婚姻法〉的暂行规定》等一批法规性文件。
——1951年2月,总参谋部根据中央人民革命军事委员会主席毛泽东的命令,将参照苏军条令草拟的纪律条令、队列条令、内务条令草案颁布全军试行,广泛听取广大官兵的意见。
——1953年,中央人民革命军事委员会相继制定了《保守国家军事机密暂行条例》《中国人民解放军干部任免暂行办法》《关于处理现役军人婚约的暂行规定》《关于处理随军家属的暂行规定》《中华人民共和国民兵组织暂行条例》等。
1954年9月,新中国第一部宪法对国家的军事权、军事机关和国家武装力量作出了明确规定,为全面推进军事法制建设进程起到了重要作用。
——在北京的军事博物馆里,陈列着这样一份纸质已经发脆的珍贵原件,记述着一个难忘的故事:1954年,当《中国人民解放军政治工作条例(草案)》送党中央审改时,毛泽东同志逐字逐句亲自审校,并亲手用铅笔将“中国共产党在中国人民解放军中的政治工作是我军的生命线”一句话予以补正。
（《政治工作条例总则草案》及请示）
——1955年2月,一届全国人大常委会第六次会议通过《中国人民解放军军官服役条例》,首次以国家法律的形式对军官的来源和条件、军官职务任免原则、军官的权利和义务、军衔的评定等作出了明确规定,标志着我军军官干部队伍建设有了法律保障。同时,国家最高权力机关颁发的《关于规定勋章奖章授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有关人员的决议》和《中华人民共和国授予中国人民解放军在中国人民革命战争时期有功人员的勋章奖章条例》等,为我军实行奖励制度提供了法律依据。
——1955年7月,一届全国人大第二次全体会议通过了《中华人民共和国兵役法》,首次依法调整和规范了国家兵役制度,实现了国家兵役制度从志愿兵役制到义务兵役制的重大改革,人民解放军从此有了法律保障的可靠常备兵源和雄厚的预备役兵员。
（55年兵役法）
从1955年开始,人民解放军陆续依法进行了军官薪金制、军衔制、义务兵役制三大制度的改革,军人的政治待遇和经济待遇有了较大幅度的提高,全军数百万官兵穿上缀有兵种、军衔符号的新式服装,从中南海到各个军营举行了隆重的授勋、授衔仪式,极大地激发了全军将士的自豪感和责任感。
据不完全统计,1951年至1956年,全军共制定和颁布条令、教程、教范达7122件,约3310万册。中国军队通过法律法规制度的构建,逐步形成比较正规的工作、训练、生活秩序,大大提高了全军的正规化管理水平,人民解放军建设展现出崭新风貌。
然而,上世纪50年代后期,军事法制建设也曾走过一段曲折的道路。当时,国防和军队建设受到的第一个冲击,就是1958年在全军进行的所谓反对“教条主义”的斗争,正规化、法制化在这场斗争中成为首当其冲的靶子,刚有起色的军队法制建设受到极大削弱。
十年“文革”浩劫,国家宪法和法律尊严遭到践踏,军事法制建设也难逃厄运。我军的许多条令条例被废弃,各项法规制度受到严重冲击,部队正规化建设陷入低谷。事后,徐向前元帅心情沉重地回忆说:“建国以来,我们军队吃了两个大亏:一是反对正规化吃了亏:各种规章制度没有建立起来,有些制度建立了也没有贯彻;二是反对教条主义吃了亏……”
1971年10月之后,叶剑英、邓小平等同志在主持军委工作期间曾经力排干扰,军事法规制度的恢复和重建工作有所起色。
1975年1月,邓小平出任中央军委副主席兼总参谋长后,明确提出必须对军队存在的“肿、散、骄、奢、惰”状况进行整顿,而整顿的重要手段之一,就是恢复和健全军事法制。如针对军队流传的“需要就是编制”的错误说法,邓小平明确提出:“这一次编制要严格搞,要切实遵守编制。可以说编制就是法律。”
1975年,邓小平同志领导中央军委陆续颁发了《关于组织编制审批权限的规定》《团以上各级副职干部和首长秘书编制标准》《首长、机关公勤人员和车辆编制计算标准》《各级顾问组秘书、车辆和公勤人员编制标准》等。随着军队编制管理一系列规范性文件的重新颁布执行,军队体制编制缺乏规范化管理的混乱局面很快得到扭转。
十年动乱结束后,多年来陷于困境的军事法制建设开始有了转机,立法工作列入军委领率机关的重要议事日程。
1977年12月,中央军委全体会议审议通过了《关于兵役制问题的决定(草案)》《中国人民解放军保密国家军事机密条例》等9个条例决定。这次会议开启了重建军事法规制度的新阶段,邓小平同志对此给予高度的评价:“解决的问题之多,方面之广,内容之丰富,是过去多年没有过的。这次会议,对我们军队所有的领域、所有的方面,都订出了章程。”“有了这些章程,我们就有章可循,就能够统一认识,统一行动。”
历史经验值得吸取。面对法律法规制度废弃多年带来的诸多后遗症,邓小平同志感触颇深地指出:“体制、制度问题中,很重要的是建立军官服役、退役制度,五十年代搞了个军官服役条例,一直没有行通,后来放下了。其实那个条例基本上是个好设想、好办法。如果那个东西执行了,就不会有现在的困难。这次会议后,就要着手研究这个问题。”
03
1978年12月,以党的十一届三中全会召开为标志,军事法制建设与国家的法治建设一样,重新踏上全面恢复和发展的新征程。
在宪法和法律的范围内活动,与国家法治建设的进程相伴而行,成为新时期军事法制建设的一大特色。
——1980年6月10日,南疆自卫反击作战的硝烟尚未散去,由军队牵头组织调研起草的《中华人民共和国惩治军人违反职责罪暂行条例》经五届全国人大常委会第十五次会议审议通过。这部仅有26条的法律,较好解决了我国刑律中没有军人违反职责罪的认定和处罚问题,军事司法机关对危害国家军事利益的军内犯罪分子的惩处从此有了统一的法定标准。
——1981年6月,五届全国人大常委会第十九次会议通过《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》,以国家法律形式确认了军队、军人参政议政的途径和方式。
——1982年12月通过的新宪法,确立了国防和武装力量建设的领导体制、基本活动原则、中央军事委员会的设置、地位和职权等,对新的历史时期武装力量的领导体制、性质任务、建设方针以及公民的国防权利和义务、军人及军人家属的优待等一系列重要制度作出了明确规定,为军事法制建设的全面发展提供了宪法依据。
——自1982年起,各级军事法院、军事检察院等司法机关依据《中华人民共和国惩治军人违反职责罪暂行条例》,有针对性地开展了法制宣传教育,并对军人各类违法渎职犯罪行为依法进行打击,有效地维护了军队的纯洁,也促进了军队各项法规制度的建立和完善。
上个世纪80年代,全国人大及其常委会先后制定和公布了《中华人民共和国兵役法》《中国人民解放军现役军官服役条例》《关于确认1955年至1965年期间授予的军官军衔的决定》《关于授予军队离休干部中国人民解放军功勋荣誉章的规定》等法律及有关法律问题的决定,为军事法制建设注入了蓬勃生机和活力。
1988年8月1日,人民解放军再次迎来了展示威武形象的日子——约50万共和国军官身穿新式军装,佩带军星熠熠的军衔;戎马一生的退役将军们佩带勋章、荣誉章。这源自于宪法和法律的明文规定,源自于军队建设与改革的强烈呼唤,源自于对法规制度地位和作用的重新正视。值得一提的是,从1955年实行军衔制到1965年取消军衔制,再到1988年实行新的军衔制,时间整整跨过33年。
在经历了国家法治建设的初兴与挫折、军队正规化建设的几起几落之后,全军上下对于新时期人民军队的治军方式,逐步形成了一个共同而坚定的理念:锻铸我们的钢铁长城,必须加强军事法规制度建设,必须坚定不移地走依法治军之路!
1988年6月,在精简百万员额的大趋势下,中央军委决定设立军委法制机构——中央军委法制局,标志着军事立法工作开始走上有组织、有计划的发展轨道,也标志着在军事法制建设的宏观谋划和顶层设计就此有了明确的主管部门。
军委法制工作机构成立之后不负众望,坚决按照中央军委赋予的九项职能,召开全军性的军事立法工作会议,组织军内外有关部门开展了一系列学术研讨活动,为探讨军事法基础理论献计献策,为建立军事立法规章制度集思广益,为勾画军事法规制度体系的宏远蓝图殚精竭力。
——从1988年开始,经中央军委批准,军委法制局组织全军各大单位首次对1949年10月1日至1988年12月31日期间,中央军委、国务院、各总部及各大单位颁布的军事法规、军事规章及其规范性文件进行全面清理,分别汇编成《中华人民共和国军事法规汇编》和《中国人民解放军军事规章汇编》。两部汇编共计19卷,52本,3338万字,发到全军各机关、部队后,为各级领导机关依法办事和广大官兵学法、用法提供了依据。
——从1989年11月起,江泽民同志在担任军委主席半年时间内,亲自签发了《中国人民解放军军事训练条例》《中国人民解放军纪律条令》等11部军事法规,军队各项工作全面走上制度化、规范化的轨道。其中,《中国人民解放军立法程序暂行条例》首次明确军事立法的原则、权限划分、立法程序等,军队立法工作从此结束无法可依、无章可循的历史。
——从1990年开始,中央军委每年编制下发年度立法计划,全军各大单位每年编制下发本单位的年度立法计划。审议军事法律、法规和规章备案,开始逐渐成为军委常务会议和各大单位办公会议的一项重要议程。
——1991年5月,中央军委法制局在原成都军区召开了全军军区立法工作座谈会,在交流工作经验的基础上,研究讨论了规范军区部队立法权限和程序的问题。
——1992年5月,《中央军委“八五”期间立法规划》(以下简称《规划》)印发全军,这是建国以来我军历史上第一个军事立法规划。《规划》明确了“八五”期间军事立法的目标和指导原则以及立法的主要任务、项目,标志着我军立法工作开始走上统一组织、统一计划的轨道。
——从1992年起,中央军委法制局根据中央军委发布的《军事规章、军事行政规章备案规定》的要求,每年都对全军各大单位报送的上一年度发布的军事规章进行认真审查,此举不仅有效地保证了军事立法的质量,而且维护了军事法制的统一。
——1997年3月,八届全国人大五次全体会议通过了《中华人民共和国国防法》,该法明确规定了中央军委根据宪法和法律,制定军事法规,发布决定和命令的职权。
建章立制,成果斐然。自1978年改革开放以来,截至1999年底,全国人大及其常委会共制定了13部有关国防和军队建设的法律和有关法律问题的决定;中央军事委员会制定了80多件军事法规,国务院和中央军委联合制定了40余件军事行政法规;各总部、各军兵种、各军区制定了近2000件军事规章。
1999年3月,九届全国人大二次全体会议期间,在解放军代表团会议上,江泽民同志对军队法制建设给予充分肯定:“党的十一届三中全会以来,我军法制建设取得了历史性的进步,制定和颁布了一系列军事法律、军事法规和军事规章,有力地促进和保障了军队建设和改革的顺利进行。”
正逢新旧世纪交替之际,人民军队以军事立法所取得的一系列成果,向世人展示了依法治军、从严治军的新成就、新进展!
来源：法制日报
（编辑 唐晓芳 张博 ）
