从尚德重组看“有效市场”和“有为政府”

【摘要】 当前，认识新常态，适应新常态，引领新常态，已经成为中国经济发展的大逻辑。无锡尚德破产重整案证明，政府过度干预会导致企业发展危机，破坏经济发展动力机制；而运用市场化、法治化机制，给企业带来了新生。

当前，认识新常态，适应新常态，引领新常态，已经成为中国经济发展的大逻辑。经济新常态对中国经济社会发展进程产生深刻影响，也对全面推进依法治国、加快建设法治中国提出了全新要求。无锡尚德破产重组案系最高人民法院2016年度发布十起破产审判（资产重整和并购重组）典型案例之一，对这一案件的反思，将为经济新常态背景下推进政府与市场之间关系法治化提供重要启示。回顾无锡尚德破产重整案始末，其快速发展又快速衰退，与政府过度干预、扭曲政府与市场的关系有关。2009年，我国新能源相关产业政策出台后，无锡尚德因盲目追求规模扩张，导致产能严重过剩，产品库存积压严重，最终因无力偿还到期巨额债务而被法院裁定破产重组。而无锡中院在法律框架下，对无锡尚德产权重组走市场化、法治化道路，才使得普通债权人以高于清算一倍以上的清偿率受偿。同时，顺风光电这一市场主体的介入，使无锡尚德避免了破产的命运，并在两年运营后实现扭亏为盈。无锡尚德破产重整案证明，政府过度干预会导致企业发展危机，破坏经济发展动力机制；而运用市场化、法治化机制，给企业带来了新生。这对经济新常态下政府与市场关系的法治化具有重要启发意义：在经济新常态背景下，各级政府应确立“政府与市场并用、市场规则主导、法治政府保障”理念，把政府与市场边界建立在法治化基础上，以法治为杠杆寻求政府与市场作用的最佳平衡点。坚持政府与市场并用。政府与市场二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进，使政府调控行为与市场调节形成均衡机制。其中，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。”这一论述为我国发展市场经济、完善基本经济制度提供了明确思路。我国推进经济新常态，需要重视法治经济建设，正确处理改革与法治的关系，运用法治的力量合理定位“有效市场”和“有为政府”的界限，形成社会主义市场经济发展的合力。确立市场规则主导。首先，市场经济是竞争经济，建设经济新常态有赖于完善的市场规则。市场经济又是法治经济，发挥市场规则主导，不仅要形成有效的产权保护制度和法律保障体系，而且要形成市场经济运行机制的法律保障体系，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用，充分发挥市场优化资源配置功能。同时，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。其次，建设经济新常态的关键在于政府主动“握手”市场，重视市场经济的内在竞争秩序、主体秩序、交易秩序、法治秩序和道德秩序，政府应克服自身的干预冲动，避免成为“政府公司”。政府既不能简单地把陷入绝境的企业一推了之，也不能老是把企业揽在怀里怕冷怕热，必须通过市场化机制，依法、依规、公开、透明地处理相关事务。最后，建设经济新常态需要发挥市场规则的主导作用。市场的“公平竞争”“优胜劣汰”，是企业成长壮大的正道，也是产业结构转型的契机。政府要摆正自己在经济发展中的位置，既要厘清政府与市场的关系，又要防止角色越位，同时还要警惕角色缺位，最终回归到市场配置资源的本位。构建法治政府保障。中国特色社会主义市场经济的健康发展必须要有一个有为政府，但有为政府必须是法治政府。在法治政府状态下，政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，政府的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务基本到位，使市场在资源配置中起决定性作用，使社会在自我管理中发挥依法自治作用。政府主导经济发展的问题在于，政府不仅对市场和企业该管的没有管或没有管好，监管不到位，不该管的却乱伸手，管得过多，而且法治观念薄弱，存在有法不依、执法不严、徇私枉法现象，甚至地方政府还有一些重要改革行为无法可依。基于此，经济新常态背景下建设法治政府成为客观必要，而法治政府建设的核心是实现“权责法定”和“全面履责”：一方面，权责法定要求用法律法规调整政府与市场、社会的关系，做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究，避免出现不作为、乱作为等行政乱象。另一方面，全面履责是处理好政府与市场、政府与社会关系的核心环节，这需要地方政府进一步简政放权，厘清政府与市场边界，把政府不该管也管不好的事项坚决取消，让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益。（作者为中国法治现代化研究院法治发展战略研究所副所长）智库出品经济工作②