对话黄锟：产业新城建设需要用好政府和市场两只手
(国家行政学院经济学部黄锟教授)
凤凰网财经张阿曼
中国的园区发展经历了早期工业化进程中园区孵化城市，到上世纪八十年代的城园分离，再到如今的园区城市化和产业新城的创新模式，其在不同历史时期呈现出了不同的空间形态，也承载着不同的功能价值。作为一种全新的园区形态，产业新城的概念一经提出便受到了地方政府的青睐，各地对产业新城建设的热度始终不减，其广受追捧背后的逻辑如何？大规模建设有何机遇和隐忧，未来发展需要把握的关键又有哪些，以产带城的新动能又是否能成为中国城市化改革的一条发展路径呢？对此，凤凰网财经对话国家行政学院经济学部黄锟教授，就以上问题进行了一一展开。
产业新城模式符合城镇化和工业化发展规律，与园区经济有本质的区别
凤凰网财经：产业新城模式与之前的园区经济有什么不同？二者各有何优势和侧重？
黄锟：严格来说，产业新城不是过去园区经济的简单升级，实际上两者之间是有本质区别的。传统的园区经济主要侧重于产业的引进和发展，而几乎不会涉及到城市的建设和发展，就是我们常常说的以简单的“圈地运动”发展产业。而产业新城实际上既不是单纯的产业发展和经济建设，也不是单纯的城市建设，它是强调城市发展要以产业发展为前提，产业发展要以城市建设为基础，强调产业发展和城市建设融合发展。应该说产业新城模式涉及到产业发展、经济建设和城市基础设施建设、社会建设、文化建设、生态环保等多个方面，如果建设的好，就能比较好地兼顾到经济发展和社会政治文化生态协调发展，可以做到“五位一体”的总体布局，所以，产业新城是值得推崇的。但是当前很多地方政府大搞的各类新城建设，并非是真正意义上的产城融合，往往以房地产为中心，过分强调产业新城的土地财政功能和政绩工程，所以就很容易出现问题和隐忧。
凤凰网财经：当前的产业新城建设的具体问题表现在哪些方面？
黄锟：目前以政府为主要推动力的这种大面积的新城建设，不重视市场的主导作用，如果不加注意，很容易产生四个方面的问题和隐忧：
其一是产业选择的不合理。有些地方政府选择引进和发展产业，往往只是跟风、赶时髦，而不是基于地方比较优势和实际需要；其二是产业同质化现象严重。现在的很多新城，盲目跟风太严重，看到哪个产业有前途，前景好，盈利空间大，就都去争相发展这个产业，而这实际上就导致了不同城市的产业同质化问题。其三是产能过剩的隐忧。产业同质化带来的结果就是产能过剩，比如我们过去光伏产业的发展速度确实惊人，我国仅仅用了十年时间便把一个朝阳产业做成了产能过剩，而且严重过剩。当时很多地方通过零地价零税收和补贴等优惠条件，吸引产业的落地和发展，这就导致了各地都在发展光伏产业，很快就出现了产能过剩的危机。其四是新城空城化的隐忧。现在的情况是，企业和投资人在投资的时候非常慎重，而政府却非常热切，期望值很高。在有限的市场下，规划的区域非常大，而相应的产业却引不进来，没有产业发展就没有人口集聚，最后就只能是变成空城。
所以说当前各地新城建设遍地开花的现象，看似城镇化和城市建设的一片繁荣，但其背后的潜在问题也应该引起足够的重视。
凤凰网财经：从之前的园区经济，到目前的产业新城，这种变迁的驱动力是什么？
黄锟：主要来自于两个方面：
一是工业化、城镇化自身规律的自发作用。一个产业的成长过程，就是一个逐步集聚的过程，由最初的一个企业逐步形成产业集群以促进分工合作、降低成本。但是产业发展到一定程度，就需要城市的一些配套设施和公共服务，因为产业发展需要人才，包括各类技术人员、管理人员和普通的劳动力，怎么样才能够使这些人定居和生活下来？这就需要城市的服务和城市的发展。所以说产业新城的发展模式，是符合工业化、城镇化自身规律的。
二是还取决于政府对工业化和城镇化的认识。因为中国经济发展的一个非常重要的特征就是政府在其中起到关键性的作用。那么政府对这种规律的认识到了什么程度，就会选择不同的发展模式。过去很多政府认为一个地方更需要产业的发展，所以开始发展工业园区来进行驱动。后来认识到仅经济园区建设还不行，还需要城市的配套，所以就进一步来开展产城融合共同发展。这就是说政府在不同的经济发展阶段，有什么样的一个认识，就决定了它可能会做出什么样的选择。
当然，还有一种错误认识，成为地方政府愿意发展产业新城的重要驱动力，那就是把产业新城当做政绩工程、面子工程，靠土地财政解决地方财政收入。这种错误认识只能在短期凑效，长期来看，是一种饮鸩止渴的做法，必然对当地产业发展、城镇化和城市建设贻害无穷。
产业新城建设发展的关键是把握好政府与市场的边界
凤凰网财经：政府应该如何未雨绸缪取长补短？
黄锟：回顾整个中国经济发展的过程，可以看到，政府在经济发展中起到了非常重要的作用，这也是我们能够创造“中国奇迹”的一个非常重要原因。但是，并不是说只要政府介入，就能创造发展奇迹，如果介入不当，还会出现各种问题。那么在产业新城建设中应该怎样更好地发挥政府的作用呢？主要有这么几个方面：
其一，产业选择是基础。产业选择是基础，也最为重要。政府作为产业选择的重要决策者，前期调查研究和规划一定要做好，在充分认识和挖掘地方经济基础和资源禀赋的基础上，结合产业发展规律和国家产业政策审慎选择。
其二，产城真正融合是关键。产业发展必定伴随着人口流动，因而需要相应的配套，城市建设必须跟上，政府要重视提供城市的水电、交通、管网等基础设施和教育、医疗、住房、生态保护等公共服务，同时加强城市文化建设，推动城市“五位一体”建设与产业发展的互促融合。
其三，政府与市场两手并用是核心。一方面，政府在规划引导、城市建设和公共服务方面必须要积极发挥主导性的作用；另一方面，还必须要同时发挥市场的在资源配置中的决定性作用。但这句话说起来容易做起来难，很多地方也没有做好。
凤凰网财经：政府和市场应该各自扮演怎样的角色以更好地实现产城融合？
黄锟：真正的产城融合，可以说是一个世界性的难题。产城融合本质上就是要产业和城市建设相互促进。一方面就是要把产业发展好，来引导人口集聚，并同步进行城市的建设。与此同时，城市建设也能够为产业的可持续发展提供良好的条件，如基础设施和公共配套。从政府和市场角色分工的维度来看，一定不能走极端。单纯强调市场或是政府都无法做到产城融合。比如说西方社会，有些地方的产业发展走在前面，但是却可能会面临着城市建设的滞后，因为如果完全由市场作用而政府不作为，城市的公共设施和服务配套难以发展起来，同时市场的无序竞争也会形成资源配置的低效和浪费。另一方面，如果说完全由政府来主导，又会出现另外一个极端,产业选择靠政府，城市建设也完全依靠政府，就会出现政府失灵。所以政府和市场要把握好边界。
政府层面上，首先需要把握好产业和城市的规划，顶层设计不能缺位。另外在实践层面，需要做好基础设施建设和公共配套建设，在生态环境保护和社会治理方面发力；同时还需要简政放权，为企业创造一个创新的环境。正如我们常说的一句话，“政府搭台，企业唱戏”，政府更多地还要还是起到一个组织者的作用，把这个台搭起来以后，剩下的事可以交给企业来做。市场层面上，主要体现在产业发展上要尊重市场规律和产业发展规律，依据地方的比较优势来发展产业；同时在城市建设中，更多地利用社会资本，引导企业参与到城市建设中去，这样可以让整个产城的发展主体多元化、资金来源多元化。
未来的产业新城需要更多强调参与主体的多元化和分散化
凤凰网财经：产业新城未来的发展蓝图如何？
黄锟：产业新城如前所述，实际上是有自身规律的，而且也是符合工业化和城镇化发展规律的，是产业和城市相互融合、共同促进的发展模式。无论政府是否主导，这种模式也肯定会出现。
那么未来来说，工业化和城镇化的规律不会改变，但是它在不同的阶段，会有不同的内容和作用形式。过去的产业园区应该说都已经被产业新城所取代，未来也可能会出现一些新的内容、新的特征。
比如说，现在可能更多强调的是政府的主导，那么未来可能会强调市场主导，总体来说，未来产业新城的建设和运营主体会更加分散化和多元化，政府、企业和社会都将成为工业化、城镇化的重要主体。
