养老金轶事
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养老金轶事

2018年09月10日 22:10:08
来源:雪球

1996年4月,由劳动部、国家体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、人事部、中国人民银行7部委组建的调研组向国务院办公厅提交了一份关于统一养老保险制度的工作规划。

6月16日,圈阅批件下来了,上面赫然写着国务院副总理朱镕基的8个大字:关乎国运,惠及子孙。这八个字为我国养老保险制度改革的定了调。

来源:楚团长瞎扯淡

在新中国成立之初的1951年,国家就颁布了《劳动保险条例》,对职工的养老保险做了明确规定。男职工年满 60 岁、一般工龄满 25 年,女职工年满 50 岁、一般工龄满 20 年, 本企业工龄满 5 年者可退休养老 ;退休后由劳动保险基金按照其本企业工龄的长短每月付给退休养老金,养老金为退休前工资的50%~70%,直到退休者死亡。

值得一提的是这一阶段员工个人是不需要缴纳养老保险的,企业职工的退休养老资金由企业从生产收益中筹集,充分体现了人民当家作主的社会主义制度优越性。

尽管十年动荡期间相关制度收到了极大的冲击,但截至70年代末期,公费医疗、劳保医疗制度依然覆盖了75%以上的城镇职工和离退休人员,享受劳保医疗的人群达到1.14亿。那个年代的“你,几本?”指的是城市户口本。这一阶段的养老保险制度在保障居民老年生活方面发挥了重要作用,稳定了社会秩序,促进了经济发展。

进入 20 世纪 90 年代,我国的经济体制由社会主义计划经济转为社会主义市场经济,在这个过程中,原本国民经济的老大哥却开始掉队了。1978年以来,国企改革的主要手段一直是放权让利和推行承包制。这一阶段涌现出不少活力焕发的国企,但进入市场经济后,不少国企由于利益分配和产权不清晰问题与“婆婆”地方政府出现矛盾。不少国企领导都出现了经济问题,改革开放以来第一位“国企改革典型”首钢周冠五和烟草大王褚时健都在这一时期先后出事。

承包过程中的资产流失、国有企业历史包袱多、企业冗员严重等历史问题成为了国有企业在市场竞争中的软肋。国务院发展研究中心1995年的一份报告显示,国营企业的亏损面超过40%,2600家国有大中型工业企业的资产总额为2544亿元,负债却达2007亿元,企业负债率平均高达78.9%。伴随着国企的落寞,职工与企业终身捆在一起的养老保险制度走到了尽头。

1988年2月3日四川省江油县社保处长崔文柱在办公室服敌敌畏自杀,留下遗书:“退休费统筹亏损达,我的精神压力大,风险大,一展莫愁,无法解脱,只能一死了之。给家属带来不幸,希望组织和同志们能够给予照顾和同情。”1994 年曾是大连市创利大户的辽宁大连色织布总厂宣告破产,其中的一个主要原因就是退休人员太多使该厂不堪重负。破产前,该厂的退休职工为 1503名,而在职职工仅有 1258 名,平均每个在职职工要负担1.2名退休员工。1996年如今的京东方董事长王东升,就因企业拖欠职工医疗报销的问题,被实名举报住房、生活作风问题,后来上面下来调查,发现并不存在相关问题,王东升的住房甚至都没达到规定的标准,上级后来还给补了一间住房。这是我国养老保险制度的至暗时刻,养老保险制度急需改革。

1986年8月3日,沈阳防爆器械厂宣告破产,这是新中国成立后第一家正式宣告破产的国有企业。 图为1986年8月25日,原厂长石永阶看着工人们领取救济金证。

但在养老保险制度改革的路径选择上,内部认识出现了明显分歧。一派是当时有改革中枢之称的国家体改委主张学习新加坡,主要搞个人账户,也就是“每个人自己存钱养自己”,这是一种更加市场化的养老制度。而另一派则是当时主管社会保险的劳动部则主张以社会统筹为主,反对个人账户,向年轻人收钱养老年人,国家统一调配,这与建国之初时的体制更接近,偏向计划经济。两种制度的简单对比就是:

体改委方案:“大个人账户,小社会统筹”

劳动局方案:“大社会统筹,小个人账户”

这两派争论得非常厉害,据时任劳动部副部长王建伦回忆,双方争执不下,吵得非常厉害,拍桌子、瞪眼睛地吵。当时具体领导工作的国务院副总理朱镕基本着小平同志“不争论”的精神,在1993年同时推荐两种方案,让各省去搞试点,在普遍试验的基础上,来通过实践来寻找到制度创新之路。

最早采用个人账户的是特区深圳,深圳当时的设计是社会统筹基金占比5%,个人账户占比16%。受到了广东省劳动局的质疑,深圳社会劳动保险公司经理潘广谦告诉深圳劳动局局长张文超:“我去省里汇报受到‘围攻’,快顶不住了。部里也有质疑的声音。”张文超说:“有反对的声音是好事,改革不可能一帆风顺,我们要顶住压力,埋头苦干。”后来上海复制了深圳的方案。但采用社会统筹的地方也不少,比如北京。有的地方走的是第三条路,搞了个社会统筹和个人账户兼顾的方案,谁也不“得罪”,既不“得罪”体改委,也不“得罪”劳动部。

到1996年,中央发现势头不妙,由于各个省和地方设置了缴费比例不同的各种个人账户,同时石油、铁道、建筑等部门纷纷明确表示不参与地方的统筹,各地因职工工作调动引发的养老金缴费和发放争议不断。最严重的时候,湖北省和武汉市养老金缴费制度都不同,省属企业和市属企业之间的职工都无法互相调动。这个时候国务院决定紧急统一企业职工养老保险制度,但对具体的社会统筹和个人账户比例还存在争议。

朱镕基副总理指示由劳动部、国家体改委、国家计委、国家经贸委、财政部、人事部、中国人民银行7部委组成联合调研组,给出具体方案(文章开头一幕)。经过几个月和14个省市的政府领导的交流,最终劳动部和体改委达成了一致,调研组给出折中方案:个人账户统一缴费比例为工资的11%(个人8%,企业3%),个人账户中个人缴费部分可继承;社会统筹部分由企业上缴,比例为职工工资的20%。

社会统筹与个人账户相结合的养老制度全世界都没有,走出了一条中国特色的养老保险制度,充分体现了对具体问题具体分析,走中国特色制度的精神。

方案最终得到李鹏总理拍板的当天中午,平时滴酒不沾的劳动部李伯勇部长和体改委主任李铁映喝了一杯啤酒。

1997年7月16日国务院以国务院26号文的形式将《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》下发全国。同年7月29日~7月30日在召开全国统一企业职工基本养老保险制度工作会议。用朱镕基副总理的话来说,这是“没有省长参加的省长会”,来参会的都是各省市区的政府秘书长。7月30日下午李鹏总理14:40刚下火车就风尘仆仆的直奔会场,原定3—4分钟的即席讲话,却破例讲了12分钟。最后参会代表和国务院领导合影时,李鹏总理调侃到“你们是照了相的,谁要是搞不好,我这可有照片为证啊!”

就此,我国的养老保险制度确立为具有中国特色的社会统筹基金与个人账户相结合制度,统账结合的养老保险制度使不同所有企业之间的职工可以自由流动,促进了统一劳动力市场的形成,为市场经济发展起到了正面作用,但麻烦才刚刚开始。


由于改革以前,老职工并没有为个人账户缴费,这部分账户是空账。改革以后的养老保险又实行“老人老办法 ,中人中办法, 新人新办法”的制度。“老人老办法”是指对1997年已退休者继续实行以前的退休金发放标准;中人中办法是指对1997年还没有退休的职工将其之前的工作年限视为缴费年限,并提供补充过渡养老金;新人新办法则是指1997年后参与工作的退休金按照新规定实施。

因为“老人”和“中人”其实并没有为个人账户缴过费,这部分个人账户实际上形成了空账。参与过起草统账结合方案的宋晓梧是最早测算中国养老金个人账户空账数额的人之一,2001年时他的课题组测算出如果财政不拿钱补贴,十年之内个人账户空账将达到1万亿元以上。据宋晓梧介绍,进行过社会统筹到个人养老账户变革的智利是通过发行长达50年的特别国债,一次性做实了个人账户,智利为偿还这笔债务还变卖了大量铜矿等国有资产。

这笔资金缺口太大了,世界银行估算中国对国企老职工的隐性负债规模大概是2万亿左右,体改委估算出来的数字则更大,要将近4万亿。我国几代经济学人都先后为养老金的巨额空账资金缺口出谋划策过,前任央行行长周小川和现任央行行长郭树清在这方面可谓是英雄惜英雄。早在1993年周小川就提议从现有国有资产中切出一块来,补偿政府对国有企业老职工养老金的缺口,做实“老人”的个人账户。这个提案收到一些政府职能部门官员的反对,那个时候的官员认知水平还无法与今天相比,一位知情人士回忆,当时有领导在开会时说:“我们有什么欠账问题?没有。”

2012年,郭树清在证监会主席任上曾有惊人之语,“我建议划拨更多国有资产,包括国有银行和国有保险资产一部分,到社保基金,我觉得划拨30%到50%是合适的”。书生郭树清可不是随便说说,在走马上任山东省省长后,于2015年推动了山东省在全国率先划转省管企业30%国有资本充实社保基金,领时代之先。

在统账结合的模式下,民营企业和外资企业认为由他们缴纳社会统筹基金,是不公平的,是在为国企老职工养老,缴纳养老金的意愿不强。而本身经营状况就不佳的国有企业也因为缴纳社会统筹的负担过重,而经营日渐困难。从1998年起,各省市的养老保险基金陆续进入了收不抵支的困境,而供养人口比例很高的东三省问题则更加严重。当时东三省大量国企员工被买断身份下岗,那年春晚来自黑龙江小品演员高喊“咱工人要为国家想,我不下岗谁下岗”逗乐了全国人民,这背后是东三省国企员工做出的牺牲。

时任辽宁省副省长兼财政厅长的刘克崮后来回忆,1998年前后,辽宁的群体性事件就已经非常多了,阜新市职工堵铁路,有七八次列车都被迫停下来。省政府门前则是天天有人请愿。最严重的一次,一个矿区的领导被退休职工围困要求兑现养老金,政府最后出动了武警部队才把他们解救出来。

当时的劳动部副部长王建伦后来在一次访谈中回忆到,当年朱总理去东北视察,到离退休下岗职工居住的窝棚内,看到其拮据的生活禁不住流下眼泪,深感作为国企改革配套的社保体系建设不力。受到东北情况刺激的朱总理在2000年初,请美国斯坦福大学经济学家刘遵义再次设计养老保险制度改革方案。刘遵义的建议是成立一个机构对“个人养老金账户”进行统一管理,政府用现有国有资产对国有单位已退休职工和现有职工进行负债补偿。这个方案得到了朱总理的认可。2000年末,全国社会保障基金理事会正式成立,负责管理营运由中央政府集中的社会保障基金。全国社会保障基金的资金来源包括国有股减持划入资金和股权资产、中央财政补贴资金、部分彩票公益金和其他国务院批准的筹集资金。

我们今天经常在A股上市公司前十大股东里看到的全国社保基金XXX组合,就是从这个时候起步的,这个团队取得了非常优益的投资成绩,2001-2016年间,社保基金年化投资收益率8.37%,累计投资收益8227亿元。全国社会保障基金理事会的首任投资部主任李克平今年接受过《中国基金报》的采访,讲了很多投资的干货,大家有兴趣可以去看一看。资管行业从来是声色犬马之地,李克平们始终抱着为全国人民挣钱这样的初心,值得尊敬。

2001年6月12日,国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,办法的核心是国企在首次发行和增发股票时(包括在境外上市),按融资额的10%出售国有股,充实社会保障基金。这是国有资产划拨社保基金方案最具体,离落实最近的一次。当时许多经济学家都看好这一办法,认为这样做不但可以偿还国家对社会保障基金的欠账,也有助于推进国企改革。但因为当年10月股市大跌,该办法最终被叫停。

吴敬琏曾感慨:非不能也是不为也,“每当要落实十四届三中全会《决定》、建立新社会保障体系的时刻,从国有资产中‘切一块’的建议都会遭到社会保障主管机关的反对,最后被搁置,使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。所以这里涉及的,不是一个单纯的经济问题,而是一个与一些人的权力和利益相关的政治经济学问题。”

为了确保养老金按时足额发放,1998年主抓养老金的劳动部副部长王建伦把不能足额发放养老金的16个省的领导都请到北京来了解情况。最后向朱镕基总理汇报拖欠了64个亿。总理说,给76个亿把欠的都补上!王建伦不理解,说用不了这么多,统计只欠了64亿元。朱总理回答“你不懂,你等着看吧”。后来,王建伦跟着财政部把76个亿资金分发到有历史拖欠的省,结果许多省反馈情况,还有拖欠。最后一统计,欠账289亿元。最典型的一个省,统计报表是拖欠养老金123万,中央补欠的资金发下去以后,省政府的副省长、秘书长和劳动保障厅厅长来和王建伦报告情况,最后拖欠多少?8.3个亿。后来担任财政部长的楼继伟在公开场合说“社会保险方面的制度漏洞太多,如果我们不把这些制度的漏洞堵上,给多少钱也会吃光。”

当前养老金的问题主要体现在三个方面:养老金的缴纳、养老金的统筹、养老金的投资。

养老保险的缴纳对于民营企业来说,是非常沉重的负担。现在单位如果要为员工完全缴纳齐五险一金的话,需要额外承担员工工资的40%+(养老保险20%,6%~9%的医疗保险,2%的失业保险,10%的住房公积金,1%的工伤保险、生育保险,4%的职工补偿养老金)。也就是说,老板想让员工拿到1块钱,需要付出1.5元以上的成本(含员工个人缴纳的养老保险)。民营企业大多规模不大,资金相对紧张,更倾向于不为员工缴纳养老保险,直接把钱发给员工。民营企业的真实养老保险缴费比例,可能在10~12%左右。

对于员工来说,工作地流动已经成为常态,码农今年在北京工作,明年就可能去上海工作,而养老金是由地方统筹的,自己个人缴纳的8%部分还可以通过繁复的手续退保,公司为自己缴纳的20%部分则直接归属地方统筹账户了,并不能随着自己的工作调动而带走。个人参加养老保险的意愿也不强。

而计划生育政策更是使得我国人口结构发生了史无前例的变化,80年代至今,出生率大幅下降。国际货币基金组织IMF推测未来30年,中国的适龄劳动人口可能减少1.7亿。这也就意味着养老金的缴纳人少了1.7个亿。根据相关资料显示,养老金支出的增长率,长期要高于养老金收入的增长率,在不久的将来,我们就会看到养老金收不抵支的情况出现。80、90后们的老谁来养呢?

我国养老金目前的统筹还处于省内阶段,各市县养老 保险基金全都集中到省级,由省级负责省内养老基金收支管理。由于经济发展不平衡,目前全国31个省市自治区的养老保险结余情况差距很大,广东、北京、江苏、浙江四个省的养老金结余就接近全国的5成。而部分地区结余则很有限,不足以长期支撑养老金支付。

这种差距实际上有很大程度上是因为劳动力流动造成的,落后地区的劳动力到发达地区工作时,企业为他们缴纳的20%比例的养老金留在了经济发达地区。而当这部分劳动力回到家乡养老时,却又有落后地区的养老金支付他们的养老费用。于情于理,发达地区都应该和落后地区互助共济,这两年各省市上演的抢人大战,其实很大程度上,也是在抢夺未来的养老金的供给。

对中央来说,养老金的全国是为了实现全社会的福利最大化。但地方政府只关心与自身相关的本地区的经济利益,养老金结余地区如果面临结余资金流出,则意味着,减少了地方政府可控的有效资金,不利于当地福利事业的发展。所以养老金的全国统筹尽管已经呼吁了多年,但一直进展不大。

虽然养老金资金缺口的问题没有解决,但根据中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的观点,这实际上是不幸中的万幸。因为当前养老金的投资管理还比较混乱。“如果我们当年坐实了空账,那我们将遇到一场灾难,做实的资产都变成了沉没成本,是巨大的福利浪费和损失,中国的社会平均工资水平增长太快,养老金投资体制却没有建立起来,资本市场也不成熟,投资效率追不上工资增速。”

前面提到全国社会保障基金理事会管理的全国社会保障基金实际上是一种国家战略性储备基金,资金的主要来源是国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金等,而我们日常缴纳的养老保险其实是由省级政府统筹管理的。直到2017年年底才有北京、安徽等9个省市拿出4300亿资金委托给理事会管理。而沉淀在各个地方的养老金,投资效率相当低下,常年存银行吃利息,间接造成资产贬值,同时还存在养老金被挪用的风险。

新时代下,在人民群众美好生活的愿景下,养老金目前存在的一些问题,总会得到解决。但这里我们反用长者的名言,一个人的命运,当然考虑到历史的行程,但也要靠自己的努力。我们的养老不能够都依赖政府,也需要自己平常通过投资积蓄,为自己老年的美好生活奋斗。这两天股市又有些波动,但风物长宜放眼量,正所谓房住不炒,股市养老。美帝人民养老真的主要靠股市,著名的401k计划中,三分之二的资产都投入股市,这才早就了美帝人民退休工资甚至超过在职时期的特殊现象。

2001年9月17日,金融寡头索罗斯经蒙古飞抵北京,朱镕基总理在中南海会见了这位98年就与中国打过交道的老朋友。朱镕基总理在谈到中国现状的时候,讲了产业结构不合理、股市发展不规范、银行不良资产搞三个问题。朱总理在回顾这几年取得的成绩时,只强调了“在建立健全社会保险体系方面,这两年取得的成绩还是可以的”。索罗斯立刻问道“有没有考虑建立信托基金来管理养老金?有没有考虑将其分成几块以强化金融市场,允许企业设立独立的养老金账户,个人也可以在几家管理机构间作选择?”