2019年政府工作报告：八大经济领域关注点解读

国务院总理李克强5日代表国务院向十三届全国人大二次会议作政府工作报告。2019年是新中国成立70周年，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键之年。今年的政府工作报告紧扣这一历史节点，“上接天线、下接地气”勾勒出未来一段时间中国经济宏观运行的趋势特征。

1:深化减速增质

GDP增速下调区间扩大

在当前形势下，GDP增速指标备受国内外各界关注。政府工作报告提出，2019年国内生产总值增长预期目标为6%~6.5%，较2018年增速有所下调，且目标区间扩大。对比之前多家机构预测情况，这一目标符合市场预期。

为何设定这样的目标？《政府工作报告》起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏解读《政府工作报告》有关情况时表示，这一增速目标是根据当前国内外的形势、中国经济发展的实际状况等多种因素综合考虑的。相比以往，今年形势更加复杂，调低经济增长预期目标符合实际。同时，考虑今年我国经济发展面临的不稳定不确定因素很多，有的变化和风险挑战目前也难以预料，经济增速等指标在季度、月度之间，可能会出现波动，应该增加预期目标的弹性。对中国来讲，只要就业增长、居民收入增加、环境改善，经济增速高一点、低一点都是可以接受的。

市场也普遍认为是基于经济运行压力加大，给政策留下更多空间的原因。工银国际首席经济学家程实认为，这表现出对内外风险要素和潜在机遇的客观认识。另一方面，也顺应了中国经济“减速增质”的整体趋势。

北京大学光华管理学院应用经济学系副教授颜色表示，这样的目标能够在稳增长与防风险的两重目标中达到较好的平衡，保证我国在2020年顺利实现全面建成小康社会目标。

如何实现经济增长目标，颜色认为，政府并不会简单通过加杠杆，即货币放水、大水漫灌的方式确保经济增长目标的实现，而是会诉诸多种政治工具的组合。中国经济虽然还将低速运行一段时间，各方面的下行压力也将持续，但是经济指标将在二季度达到底部，大约在二季度末期开始逐步反弹上行。

“实体经济的探底回升将有力支持金融市场的企稳回升。”颜色说。

2:就业优先政策

要全面发力

政府工作报告将就业摆在了更加突出的位置，强调“就业优先政策要全面发力”，这是首次将就业优先政策置于宏观政策层面。今年对就业设定的目标为“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内”。

“失业率5.5%左右将是重要的政策底线。”华泰证券首席宏观研究员李超认为，未来需高度关注失业率数据可能对政策的扰动，预计国家将多管齐下稳定和扩大就业，报告中提到通过加强就业帮扶、对解决就业的企业给予税费减免、拨款进行职工技能提升和转岗转业培训、鼓励报考高职院校等方式稳定就业。预计就业政策将继续加码。

新时代证券首席经济学家潘向东则认为，就业具有顺周期性，与经济增长紧密相关，保就业就是稳增长。2019年我国经济仍将面临结构型因素和周期性因素导致的下行压力，经济运行具有极强的不确定性，保就业意味着稳增长的优先级别很高。另外，就业也和民生相关，发展经济的最终目的是提高人民生活质量，就业优先首次置于宏观政策层面，体现了政府的“以人为本”执政理念。

平安证券首席经济学家、中国社科院世经政所研究员张明认为，2018年城镇新增就业1361万人，城镇调查失业率稳定在5%左右，今年政府工作报告对就业问题更加重视，同时考虑到经济下行因素，制定的就业目标与失业率目标均有所放松。考虑到当前人口老龄化的加速、服务业的增长依然较快，尽管出口增速下降与中小企业面临困难可能导致失业增加，但失业方面的压力依然是可控的，完成就业目标的问题不大。

潘向东认为，未来就业压力还可能来自于四方面。第一，通缩风险渐行渐近，工业企业面临盈利收缩的挑战，此前受益于供给侧改革与油价上涨的上游原材料行业首当其冲。实际上，1月部分上游行业价格已经通缩。第二，地产周期下行对建筑业就业的冲击。目前建筑业高景气度与新开工增速处于高位有关，随着房地产市场降温与房企融资压力增大，这种高周转策略难以为继，新开工增速与建筑业景气度下行后，建筑业就业形势将面临压力。第三，2019年大学生毕业人数增加，就业压力较大。第四，2019年全球经济增速可能下滑，中美贸易摩擦也存在不确定性，贸易企业就业压力比较大。

3:综合施策降税

全年减税降费近2万亿

政府工作报告提出，今年赤字率拟按2.8%安排，赤字2.76万亿，其中地方财政赤字9300亿元，预计以新发地方政府一般债弥补，此外安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元。

照此计算，今年新增地方债将超过3万亿。李超认为，赤字率和赤字规模适度提高，并没有提高到3%，主要是目前的财政政策以减税降费为重点，提高财政杠杆的质，而不是过往仅注重量。

在减税降费方面，政府工作报告明确提到，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，较大幅度超去年的1.3万亿，体量相当于2013~2017年营改增累计减税规模（2.1万亿）。其中最大的两项措施一是降低增值税率，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%。二是下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，允许各地可降至16%。李超预计这两项措施减税规模分别在5000亿~6000亿左右，及4000亿~7000亿左右。

“由于货币政策面临传导机制不畅问题，稳增长效率弱于财政政策，在保持广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配的同时，2019年逆周期调节政策将更加依赖财政政策。”潘向东认为，积极财政政策更加注重减税降费。

首先，减税降费力度加大，注重普惠性减税与结构性减税并举。其次，明显降低企业社保缴费负担。下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。稳定现行征缴方式，不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。再次，各级政府要过紧日子。2019年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，这会给各级财政带来很大压力。为支持企业减负，各级政府要过紧日子，中央财政开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。地方政府大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。切实让市场主体特别是小微企业有明显减税降费感受。最后，上调财政赤字率至2.8%。2019年赤字率拟按2.8%安排，比2018年预算高0.2个百分点，符合市场预期。

4:大银行对小微企业贷款

将增长30%以上

政府工作报告中对于货币政策取向的表述是“稳健的货币政策要松紧适度”，主要任务是“着力缓解企业融资难融资贵问题”，其中，特别强调“加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款”，“今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”。

对于“稳健的货币政策要松紧适度”的表述，潘向东认为，未来货币政策调控将会淡化“中性”等字眼，灵活运用多种货币政策工具，更加注重逆周期调节和结构性货币政策工具的使用，在保持宏观杠杆率稳定的同时，引导货币市场利率下行，优化信贷政策投放效果，加大对民营和中小微企业支持力度。

同时，报告还指出，M2和社会融资规模要与名义GDP相适应。广发证券首席经济学家沈明高认为，过去M2的增长速度低于名义GDP增速，从这个角度来讲，现在政策存在一定的放松空间，包括降准降息。从国际上看，今年如果美联储停止加息周期的话，在未来两三年很可能进入一个降息周期，这为后面的政策调整，特别是货币政策放松提供了空间。

值得注意的是，报告在缓解民营企业融资困难方面提出了多项具体措施，包括“改革完善货币信贷投放机制”，“加大对中小银行定向降准力度”，“今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”等。“政策着力缓解民营企业融资难融资贵的问题，其力度之大，历史罕见，不仅有定向降准的支持，还对小微企业贷款增速有明确指标要求，但对贷款种类不是硬性要求。”潘向东说。

中信证券固收首席分析师明明则认为，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题已经盘桓一年有余，结构性数量工具的效果目前看也并没有如预期般体现，后续若经济下行压力仍大，降低实际利率水平的目标可能会通过降息来实现。

银保监会主席郭树清昨日在部长通道上表示，解决小微企业，包括中型企业、民营企业贷款难贷款贵的问题确实是一个系统工程。今年大中小银行将采取更多的措施支持民营企业和小微企业发展。“大银行业去年面向授信1000万以下客户提供的贷款增长了21.8%，应该说这个速度还是比较快的。政府工作报告中要求今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上，我相信我们能够做到这一点。”他说。

5:扩大有效投资

完成铁路投资8000亿

政府工作报告提出，促进形成强大国内市场，持续释放内需潜力。充分发挥消费的基础作用、投资的关键作用，稳定国内有效需求，为经济平稳运行提供有力支撑。

在合理扩大有效投资方面，今年将紧扣国家发展战略，加快实施一批重点项目。完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设。今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。创新项目融资方式，适当降低基础设施等项目资本金比例，用好开发性金融工具，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。

“2018年12月政治局会议首次提出形成强大国内市场，政府报告做了进一步细化，包括稳消费和稳投资。消费领域重点在增收、个税减免等。投资重点在交运和新基建，铁路投资较2018年增加680亿，并适当降低基建项目资本金。”联讯证券首席经济学家李奇霖认为，2019年利率债供给5.22万亿，低于2018年，压力不大。专项债，2018年限额8.6万亿仅使用7.4万亿，有1.2万亿的额度可在今年继续使用，不在今年2.15万亿的预算内，虽然按照往年的经验，这一部分额度主要集中在经济较为发达的省份，一般有较大剩余，但考虑到今年扩基建等政策对财政压力较大，不排除会使用该额度开源，缓解财政的压力，从而增大地方专项债的供给压力。

国盛证券认为，地方债与专项债加快发行，结合基建投资、龙头公司业绩与订单数据逐步提升，行业基本面向上已得到多角度印证，2019年大概率延续这一趋势。基建刺激有望进一步加力。

6:加快国资国企改革

“网运分离”或有新进展

政府工作报告关于国资国企改革工作布置内容不到200字，但多处有了新气象。如首次将建立职业经理人制度写入报告，并重点提及深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。

职业经理人制度是国资国企改革完善市场化经营机制的重要内容。国企改革专家李锦认为，这标志着公司治理结构进入到深度改革阶段。李锦进一步指出，国有企业职业经理人制度建立的难点，是现有企业管理人员身份转换和定位的问题，重点是确保职业经理人制度长期有效运行的问题。

据媒体报道，国资委将积极酝酿建立职业经理人制度，积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系，将在央企二级企业和地方国企扩大试点，逐步增加国企高管的市场化选聘比例。

“通过‘职业经理人’市场化选聘改革，可以强化董事会功能，完善公司法人治理结构，将董事会、经理层由过去的‘同纸任命’改为分层管理，形成分类分层的企业领导人员管理体制。”李锦说。

十八届三中全会通过的决定提出要实施垄断行业“网运分离”。在谈及“网运分离”今年被写入政府工作报告时，李锦认为，这表明中央政府对于这一分歧较多领域改革的态度和决心，预计被点名的重点行业都将有动作。

除了首次提及，政府工作报告中还对于既有的部分工作安排有了新提法。如在处置僵尸企业问题上，由此前的“加快”改为“依法”。去年底的中央经济工作报告中提出，要制定退出实施办法。

李锦指出，目前清理“僵尸企业”已形成广泛共识，如何科学立法，严格执法，公正司法，利用法治手段化解过剩产能、实施市场化退出机制则是亟待解决的问题。

同时，关于推进“混合所有制改革”的提法上也有了新变化。政府工作报告要求，积极稳妥推进混合所有制改革。而在去年底中央经济工作会议上的提法是“积极推进”。

关于混改基调屡屡发生变化，李锦认为这其中也代表了许多变化将要发生。可以期待的是，第四批百家国企混改试点与百家行动的落地，将使得混合所有制改革向更大范围、更深层次发展，重心由“混”向“改”转变，将为资本市场释放新红利。

7:允许更多领域外资独资

完善债券市场开放政策

黄守宏表示， 继续顶住当前经济下行压力，保持经济运行在合理区间，就是要靠改革开放。对进一步扩大开放，政府工作报告作了全面的部署。对中国来讲，开放也是改革，而且会倒逼改革，要以高水平的对外开放倒逼全面深化改革。

政府工作报告提出，加大吸引外资力度，进一步放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，允许更多领域实行外资独资经营。落实金融等行业改革开放举措，完善债券市场开放政策。

潘向东表示，经过2018年中美贸易摩擦等事件，政府着重强调处理好国内与国际的关系，凝心聚力办好自己的事。但“开放红利”是中国经济高速增长的原因之一，对外开放对中国经济高质量发展、产业升级、科技创新、居民福利提升具有重要促进作用。在贸易保护主义兴起的形势下，我国则会进一步推动对外开放，包括放宽市场准入、扩大进出口贸易、推动共建“一带一路”等。

国家发改委今年1月已经明确，将推进服务业开放，深化农业、采矿业、制造业开放，加快电信、教育、医疗、文化等领域开放进程，允许更多领域实行独资经营。同时，银行业、保险业、证券业等多领域金融业开放政策也密集落地。郭树清昨日表示，今年金融业对外开放还会继续推进。

作为全球体量第三的债券市场，中国债市正在成为全球主要基金的重要配置市场。中金公司固收团队表示，中国债市的对外开放不会一蹴而就，还有不少基础设施建设以及基本的配套制度需要完善和明确。

政府工作报告还提出，改革完善资本市场基础制度。李奇霖预计，资本市场制度改革将加快，目前科创板主要制度规则已基本出齐。科创板和注册制的推出是资本市场制度的深刻变革。

同时，证券法修订也列入今年全国人大的工作日程。修改证券法是资本市场的大事，也是市场所期盼。两会期间，多位证券业的老领导都对证券法修订积极建言。新修订的证券法有望在投资者保护，提高违法违规成本，完善发行、交易机制等方面取得进展。

8:落实城市主体责任

稳步推进房地产税立法

今年政府工作报告中关于房地产的表述中规中矩，除了“更好解决群众住房问题”外，还提出“稳步推进房地产税立法”。接受证券时报记者采访的业内人士认为，相关表述对于楼市来说中性略偏好，预计不会有更大力度的刺激政策或抑制政策，在经济下行、楼市不稳的情况下，房地产税今年落地的可能性较小。

在更好解决群众住房问题方面，报告要求“落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展”。某全国十强房企高管认为，除了因城施策、一城一策、落实责任之外，预计不会有更大力度的改革新举措，也不会有更大力度的刺激政策或抑制政策，房地产市场平稳健康发展既是政府追求的目标，也是未来的市场走势。

“没有提到房地产调控，没提‘房住不炒’。对于楼市，中性略偏好。”上海易居房地产研究院副院长杨红旭对记者说。

值得注意的是，对于备受关注的房地产税立法的表述，从去年的“稳妥推进”变成了“稳步推进”。中国指数研究院认为，这意味着房地产税立法进程不断加快。从满足立法条件、数据支持以及今年两会新提法等方面来看，房地产税立法的基础性条件已逐步具备。

不过， 在杨红旭看来，“稳妥推进”变成了“稳步推进”，含义并没有本质区别。“这意味着不着急，事实上推进节奏比去年上半年的预期重新放慢。主要原因是去年8月开始市场下拐，楼市处于低迷期，不宜于出房地产税，否则雪上加霜！类似2014年曾经放慢节奏。”他对记者说。

上述全国十强房企高管则对证券时报记者表示，房地产税法立法作为财税体制改革的一部分，显然与房地产市场调控基本无关，其本质还是解决地方政府税收问题，在经济下行、楼市不稳的情况下，今年落地的可能性很小，也许最多只是出台草案并开始审议。