光大宏观：财政缺口靠什么弥补？

要闻 光大宏观：财政缺口靠什么弥补？2019年3月30日 09:55:07

本文转自微信公号“文话宏观”，作者：张文朗、邓巧锋

要点

2019年公共预算收入增长5%的目标实现难度较大，收支缺口可能达2万亿左右，需要通过多个渠道弥补收支缺口。今年前2月份国有土地出让权收入增速降至-5.3%，政府性基金大幅调入公共预算的空间降低，而公共财政对社保基金的补贴不降反增，预计国有资本经营收入上缴金额增加，比如通过增加特定的金融机构和央企上缴利润进入国库。预计2019年中央财政额外筹集的资金在0.6万亿以上，全国各省可调用稳定调节基金和上年公共预算收入结转结余规模约0.8万亿。

2016年地方财政的“除国库集中支付结余外结转结余资金”余额为0.93万亿，考虑到2018年对该部分资金可能使用较多，我们对此部分的2019年调用规模保守估计在0.4万亿。剩下的缺口可能会通过地方财政进一步盘活财政存量资金、调入部分政府性基金收入、加强财政暂付款暂存款管理、适度加大地方国企利润上缴比例等渠道来实现。如果今年财政挖潜存量资金的决心很大，公共财政支出目标应该不会偏离太远。

今年财政支出重点在于促进供给侧结构性改革，打好三大攻坚战以及发挥基建托底经济作用。财政对脱贫和污染防治的支持继续加大，从2019年披露财政预算支出去向的地方政府报告来看，若干省份在节能环保、交运等领域支出仍保持较高增速。话虽如此，历史上确实存在财政实际支出不及预期的情形如2014年，从2014年各类财政支出的预算完成度来看，承压的领域有科技、节能环保、医疗卫生、交通运输和社保等。

正文

1、财政收入目标恐难实现

2019年公共财政收入目标实现的难度加大。2019年一般公共预算收入增速目标为5%，加上减税降费近2万亿(年化减税规模近1.4万亿)，还原后的公共预算收入增速在12.6%左右。而还原2017年和2018年的减税效应之后，2018年的公共财政实际收入也仅有8.5%，低于2018年名义GDP增速9.7%(图1)。考虑到今年名义GDP增速大概率下行(我们预计在8.5%以下)，公共财政收入达成难度非常大。

值得注意的是，根据财政部拟定的2.8%赤字率(赤字规模/名义GDP%)和2.76万亿一般赤字规模，倒推的2019年名义GDP增速在9.5%，达成概率也很小，即今年赤字率可能会超过2.8%。从历史上看，公共财政实际收支未达预算的情况确实存在(图2)，其中2015年公共财政收入增速低于预算增速近1.5个百分点。今年1-2月全国一般公共预算收入同比增速为7%，考虑到今年4月起增值税税率下调，公共财政收入增速保5%比较困难。

今年前2月消费税[1]3720亿，增长26.7%，成为财政收入的亮点。消费税税收规模仅次于增值税、企业和个人所得税，2018年占税收比例为6.8%。2018年2月24日，国家税务总局发布《国家税务总局关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》，提出要加强成品油消费税的征收管理。消费税高增或与成品油加强征收管理有关，今年消费税税收规模有望保持小幅增长。

那么，还有其他什么途径能弥补加大的收支缺口呢?

2、卖地补缺口的空间下降

从财政部的预算决算报告中我们发现，财政部对政府性基金预算增速通常给定较低水平，但实际增速往往远超设定增速，只在2014-2015年楼市特别不景气的时候政府性基金收入出现超预期下滑的情形(房价下跌传导到土地出让收入增速下滑，大概需要半年到一年时间)(图3-4)。

国发〔2015〕35号在《推进财政资金统筹使用方案》中提及，“加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。暂时保留在政府性基金预算管理的资金，与一般公共预算投向类似的，应调入一般公共预算统筹使用，或制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式”。财预〔2018〕35号《预算稳定调节基金管理暂行办法》中也指出，“政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，应当补充预算稳定调节基金。政府性基金预算连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金，可以调入一般公共预算，并应当用于补充预算稳定调节基金”。

政府性基金收入放缓，用来支撑公共财政预算的空间下降。表1中“广义收入超出支出部分”近年来增加到8000多亿，该差额部分被结转至下年使用，部分则调入到一般公共预算账户。因此2018年部分政府性基金结余较多的省份，可调入至今年的政府性基金和公共预算账户，但2019年政府性基金收入增速放缓(今年1-2月全国政府性基金预算收入增速下滑至-2.3%，其中国有土地使用权出让收入同比下降-5.3%)，意味着今年能够有结余并大幅调入公共财政预算的可能性降低。考虑到目前房价处于震荡企稳状态，部分地区有放松房贷利率、首套房认定等举动，政府性基金收入重演2015年大幅下跌的可能性不大，但用来支撑公共财政预算的空间下降。

3、增加国有资本经营收入上缴金额

2018年全国国有资本经营预算收入2,890亿，增长9.8%，相应支出为2159亿，增长6.7%，盈余中有432.5亿被调入一般公共预算。2019年全国国有资本经营预算收入为3,365.8亿，增长16.1%，计划970.6亿被调入一般公共预算(调入比例提高到28%)。

我国的国有资本经营预算收入过低，并没有发挥支持公共财政和社保基金支出的作用，未来或提高国企上缴利润比例(表2为目前央企国有资本收益收取比例)。2018年全国国有及国有控股企业(不含国有一级金融企业)利润总额达3.39万亿，其中央企2.04万亿、地方国企1.35万亿，若能够适度提高利润上缴比例，会显著增加国有资本经营预算收入。

根据李克强总理在记者会上的回答，解决财政支出来源的途径之一便是“增加特定的金融机构和央企上缴利润、进入国库”。在2015年公共财政收入较困难的时期，时任财政部部长楼继伟在7月末召开的全国财政视频工作会议上，表示上半年中央公共预算收入增长的主要因素之一是依靠中投公司、烟草公司、人民银行等集中上缴利润来拉动中央财政收入的增长。

央行方面，根据《中国人民银行财务制度》规定，“人民银行全行利润等于各项收入减去各项支出。全行利润按财政部批准的比例提取总准备金后，净利润由总行全部上缴中央财政”。央行利润上缴可能未必通过缩表方式，而是可以通过负债权益项目腾挪方式——将“未分配利润”部分转为“财政存款”。由于央行仅披露资产负债表，我们无从获知其每年利润情况，但可以通过大致估算其资产端收益和负债端成本得到。此前有学者大致估算过，2013年央行利润大概是1800亿。

而中投公司作为财政部通过特别国债从央行购买外汇储备而组建的公司，下设中投国际、中投海外和中央汇金，其中中央汇金(汇金资管是其子公司)投资或控股很多金融企业和上市公司。

梧桐树(外管局下属子公司)、汇金、汇金资管通过持股上市公司，每年会有收到一定现金分红，中投和央行外管局可以将子公司上缴的利润缴给财政。2017年1424家主板公司共分红9,563.8亿元(2017年末主板市值约41.3万亿)，考虑到此类主体持股多为经营业绩稳定的优质上市公司(尤其是多家大型商业银行)，估计2017年分红约有千亿(表3，根据持股市值在总市值占比大致估算)。但我们预计2019年商业银行分红比例增加的可能性不大，甚至会降低，原因在于其资本补充压力较大，需通过增加未分配利润来实现内源性资本补充。但总体而言，该方式或能贡献千亿上缴财政空间。

4、统筹未实现，社保补贴不降反升

为切实降低企业社保负担，财政部提出，今年5月1日起允许各地可将企业职工基本养老保险的单位缴纳比例降至16%(表4为各省企业职工基本养老保险单位缴纳比例)，继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策等。同时将基本养老保险中央调剂金比例从3%提高到3.5%，加快推进养老保险省级统筹改革，划转部分国有资本充实社保基金。

今年3月初山西省人民政府出台关于完善企业职工基本养老保险省级统筹制度文件，提出2020年1月1日期将实行企业养老保险基金省级统收统支，预计各省推进速度均会有所加快。

提高中央调剂金比例有助于降低对财政补贴的需求，但今年财政对社会保险基金的补贴还在进一步加大，从去年的1.68万亿提高到今年的1.91万亿(2019年预算数)。值得注意的是，今年的财政预算决算报告中提到2019年中央调剂基金规模在4826.6亿，而财政部部长刘昆在之后的记者会上提出，预计2019年中央调剂基金规模将达到6000亿左右。如果后者能够实现，则财政补贴规模有望低于1.9万亿。

5、如何弥补缺口?

我们曾在年初预判2019年公共财政收入大概率保持低速增长甚至零增长，2018年全国公共财政收入18.36万亿，2019年全国公共财政预算收入目标19.25万亿，若今年公共财政收入实际增速为1%，则有7076亿的收入缺口。此外，2018年公共财政支出中调入资金和使用的结转结余达1.48万亿，2019年这一预算项高达1.51万亿。综合这两项则需要挖潜的财政资金或达2.22万亿，能否达成呢?

近期李克强总理在两会记者会上指出，“通过压缩一般公共预算的支出，而且增加特定的金融机构和央企上缴利润、进入国库，并把长期沉淀的资金收回，可筹集1万亿资金，同时地方政府也要挖潜”。而财政部部长则在中国发展高层论坛上进一步详细说明，“从中央财政情况来看，中央财政本级筹措了超过1万亿元资金来解决减税降费带来的困难。中央和各地财政还是很多企业的出资人，可以通过出资人角色向企业收取一定特殊年份的收入来解决。从今年来看，一是中央财政提高了赤字率(比2018年增加2800亿赤字)，二是向特定企业和央企收取一部分资金，三是预算调节资金筹集了2800亿元，四是减少支出等方面筹措了2000亿元左右”。综合来看，预计中央财政今年额外筹集的资金规模在0.6万亿以上(不含增加赤字和减少支出的规模)。

此外，汇总各省2019年财政预算草案，大致有一半省份披露了今年公共财政账户拟调用的预算稳定调节基金和上年公共预算收入结转情况，约有0.56万亿，粗略估计全国各省或可调用0.8万亿(已披露省份多财力较好)。此外财政部披露的数据显示，2014-2016年地方财政的“除国库集中支付结余外结转结余资金”余额分别为1.27万亿、0.94万亿和0.93万亿，考虑到2018年对该部分资金可能使用较多，我们对此部分的2019年调用规模保守估计在0.4万亿。

综合考虑以上资金调用和筹集，2.22万亿的财政资金挖潜还有0.4万亿缺口。而该部分更可能会通过地方财政进一步盘活财政存量资金、调入部分政府性基金收入、加强财政暂付款暂存款管理、适度提高地方国企利润上缴比例等渠道来实现。因此，如果今年财政挖潜存量资金的决心很大，可以支撑计划中的公共财政支出。

此外，值得注意的是，存量政府债务置换或还在进行，在融资端形成一定帮助。根据财政部官网统计的地方债管理数据，我们发现今年1月初某省发行的置换类债券的募集说明为，“本次发行一般债券用于置换经清理甄别确定的当年到期和以后年度到期的政府一般债务本金，其中2018年以后年度到期的债务本金为XX亿元，债权人同意提前置换且已签订提前置换协议”。可以判断该类债务为非政府债券形式债务(目前政府债券尚未存在提前置换情况)，而同时2018年末和2019年1月末非政府债券形式存量政府债务余额均为3151亿，或表明2015年的政府债务置换或出现一定转机，即2014年政府隐性债务甄别时的二三类债务还没有置换，但如果该部分债务能被实质认定为政府一类债务(符合认定要求)，或许存在进一步置换的可能。

这一置换空间在于地方政府债务上限与余额之差。2019年地方政府债务限额为24.077万亿，2018年末地方政府债务余额18.386万亿，考虑到新增地方政府债务额度为3.08万亿(其中一般债增加0.93万亿，专项债增加2.15万亿)，地方政府债务限额与余额之差为2.61万亿。但从2018年年底分省债务数据来看(表5)，置换空间较大的多是财力较好省份，财力较差而隐性债务较多的省份并不具备较大置换空间，因此我们预计债务置换仅能从边际上改善地方政府隐性债务的还本付息压力。今年交易所对城投公司到期的公司债再融资有所放行，都保障了在建项目进行和隐性债务风险处于可控范围内。

6、财政支出结构有何变化?

今年财政支出重点在于促进供给侧结构性改革，打好三大攻坚战以及发挥基建托底经济作用。

供给侧结构性改革方面，财政会继续加大在破、立、降三方面的支持力度。尤其在降低成本方面，李克强总理提出今年4月启动的增值税减税方案中，增值税总量近60%的制造业等行业的增值税率明显降低3个百分点，建筑业等部分行业降1个百分点，其他所有行业也确保只减不增。我们预计本次增值税大致减税近8000亿，减免的增值税部分会传导至下游乃至消费者，另一部分则会留存在行业内部，有利于缓解去年以来企业利润接连下滑的颓势，稳定企业经营和就业。

打好三大攻坚战方面，财政对脱贫和污染防治的支持继续加大。中央财政专项扶贫资金计划安排1261亿，增长18.9%，中央财政对大气、水和土壤的污染防治资金合计安排600亿，增长35.9%。

基建方面，除增加地方政府专项债发行额度外，中央基建投资安排5776亿，增长7.4%，重点在于三农、重要基建、保障性安居工程等。

而从2019年披露财政预算支出去向的地方政府报告来看，若干省份在节能环保、交运等领域支出仍保持较高增速，此外财政部部长刘昆近期表示，会加快地方政府债券发行使用，争取在9月底前将新增地方政府债发行完毕，全年增速有望保持在7-10%的水平。

话虽如此，历史上确实存在财政实际支出不及预期的情形，我们梳理了2014年的支出结构(图6)，以此来预判今年财政收入压力下可能受影响的领域。从当年各领域支出的预算完成度来判断，可能会承压的领域有科技、节能环保、医疗卫生、交通运输和社保等领域。