“超级文件”与我们的户籍制度

作者：江湖豆腐，数据支持：勾股大数据

西汉时期，山阳瑕丘地方有一个叫陈汤的人，自幼习文练武，既有文才，又有武略，是个难得的人才。汉元帝时期，陈汤经人举荐，来到长安，在太官令府衙里做了献食丞。

献食丞是太官令的佐官，每当外藩入贡时，他要负责贡品的登记、展示和保管。这是一个清闲衙门，但说到底并不算什么了不得的大人物。

那时候，长安是国际大都市，非常繁华，物价指数也高。陈汤出身贫寒，早年一度靠乞讨借贷为生，后来虽然在长安做小官，但俸禄不高，生活还是很窘迫，那时候他常常感慨说：“恨不生为长安人。”

“京漂”陈汤的梦想之一就是成为长安人，如果他是长安人，则子孙后代再也不会像他那样历经坎坷了。为了实现这个梦想，陈汤一生都在努力奋斗。

汉元帝建昭三年（公元前36年），陈汤获得了一次机会，作为副使出使西域。

那是一次非常危险的出使。

汉宣帝时，郅支单于不肯屈服于汉室，屡次挑起事端，多次羞辱汉使。汉元帝时，郅支单于曾斩杀汉使，并拒绝让其尸骨还乡，因此朝中大臣都认为陈汤此去凶多吉少。但是陈汤从出使之初就有所准备，他沿路考察山川地理，绘制军事地图，并临机决断，矫诏征募西域各国壮士及塞外屯田官兵四万人，最终攻陷单于王庭，斩杀郅支单于，传单于之首于蒿街。

事后，陈汤给汉元帝写了一封奏折，陈述西域战事的经过，其中有一句名言：“以示万里明犯强汉者，虽远必诛！”

即便是两千多年后的今天，这句名言的转发率依然很高，许多小粉红们听到这句话甚至还会热泪盈眶，但是大多数人对陈汤生平的了解也就到此为止了。

有关陈汤后来的故事，很少有人提及，我这里稍微补述一下。

陈汤受到汉元帝的封赏，娶了长安户籍的妻子，在京城有自己的宅邸，子女又都生在长安，“京漂”生涯似乎已经结束，但其实他的户口一直未能落在长安的户籍档案里。根据当时的户籍政策，子女随父亲的籍贯入户，因此他们的户籍登记信息依然是山阳瑕丘。

此后陈汤又屡建功业，终于封侯。他在临终前拜请朝廷，请求准许其妻子儿女在他身故之后继续留居京城，但朝廷没有同意。他去世之后，朝廷立刻下令，让他的子女迁回原籍居住，尽管他们此前从未去过那里。

这个故事告诉我们，中国的户籍政策有着极其久远的历史，也有着超乎人们想象力的强大力量，在西汉时代，即便是封侯拜相，也未必能改变户籍政策的有效性和强制性。这种强大的户籍政策穿越数千年的历史，一直绵延到今天，依然能够轻易左右中国人的命运。

那么，今天我们就来聊聊中国户籍政策的前世今生。

一

户籍制度是一种人口管理制度，它的起源可以追溯到商代。在殷墟出土的甲骨文里，商代人将这种管理方式称之为“登人”。

商代属于奴隶制社会，在当时的贵族奴隶主眼中，人口和牛羊之类的财产并无多大区别，牛羊需要登记，那么人口登记自然也是顺理成章的事情。身为奴隶主私有财产的奴隶，当然是不可能有迁徙的自由，如果私自逃离户籍所在地，则会遭到严酷的惩罚，有时候甚至会被处死。

春秋战国时期，周王室衰微，许多小国对领地居民的控制也力有不逮，于是诸子百家的士人们得以周游列国，宣传各自的学说，以博取各国君主的重视。

自由的人口流动为自由的思想创造了土壤，因此，在那个百家争鸣的时代里，华夏迎来了思想史上的第一个高峰期。

战国末年，秦王嬴政时代，因为韩国水工郑国的间谍事件被发觉，秦国的宗室们对秦国境内的客卿非常不信任，于是鼓动秦王驱逐客卿，楚国人李斯也在被逐之列。李斯写了一篇《谏逐客书》，论述秦穆公以来“以客致强”的事实。

在文末，李斯写道：

臣闻地广者粟多，国大者人众，兵强则士勇。是以泰山不让土壤，故能成其大；河海不择细流，故能就其深；王者不却众庶，故能明其德。是以地无四方，民无异国，四时充美，鬼神降福，此五帝三王之所以无敌也。今乃弃黔首以资敌国，却宾客以业诸侯，使天下之士退而不敢西向，裹足不入秦，此所谓“借寇兵而赍盗粮”者也。夫物不产于秦，可宝者多；士不产于秦，而愿忠者众。今逐客以资敌国，损民以益雠，内自虚而外树怨于诸侯，求国无危，不可得也。

李斯认为，人口流动带来人才流动，各国英才入秦是秦国能强盛的根本。如果因为地域籍贯的不同，而驱逐人才，那么秦国就危险了。

秦王嬴政认为李斯说的很对，他是一个有雄心壮志的人，岂能让人才流入他国呢？于是嬴政马上做了一件事：立刻废除了驱逐客卿的命令；而孝公时，已让商鞅赶紧对秦国境内的人口进行登记。

商鞅变法，将秦国人口按五户为一伍、十户为一什的办法编制起来，每伍户之中，选一人为伍长，每什户之中选一人为什长，平时为民，战时为兵。为了保障编户制度的约束力，秦法实行连坐，一人犯罪，其余人都要受株连，战时若有一人逃亡，其余人都要被诛杀。

秦国广纳贤才，同时又在内部推行严酷的国家军事主义制度，致使秦军战力爆表，终于以偏隅之地，异军突起，横扫六合，混一宇内。

秦统一之后，推行郡县制，然而郡县制只是国家机器的框架，真正到政策的具体执行层面时，郡县一级是远远不够细化的，于是在编户制度的基础上又延伸出了乡亭制，即每乡设“三老”（乡村元老院），十里为一亭，每亭设亭长。亭长对方圆十里之内的居民进行户口管理，并维护基层社会治安，同时负责朝廷赋税、徭役的征收和摊派。汉高祖刘邦就是亭长出身，只是他不是一个称职的亭长，他的日常除了赌钱，就是在村口酒馆里喝酒吹牛聊闲天。

汉随秦制，秦汉以降乃至魏晋，除非是遇到长期乱世，实在没有办法进行户籍编制，否则人口登记都是国家的基础工作之一。尽管进入了封建社会，人与人之间的依附关系不像奴隶社会那么明显，但在统治者眼里，人民依然是国家财产，财产必须登记，严防资产流失。

“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”这是写在教科书里的圣人语录，它就是整个中国古代史里的天条。

自西晋八王之乱以后，户籍制度曾有那么一段时期濒临瓦解，这主要是长达四百年的乱世战争所致。人口的不断迁徙与流亡，政权的不断更迭，都让户籍制度一度几乎断绝。

但当政权稍稍稳定的时期，统治者都会抓紧时间修补户籍登记本。比如，在中国北方出现了北魏孝文帝的改革，重建户籍制度就是其中一条重要内容；而在中国南方，南齐萧氏在其短暂的二十多年时光里，一直把户籍修订工作当作国策来抓，并让太子主抓这项重点工作。

在更晚一点的隋唐时代里，国家实行三长制。即每五里为一保，设保长（俗称“地保”）；五保为一闾，设闾正；四闾为一族，设族长。地保必须熟知自己辖区的各种家长里短，一旦地方上有事，地保就是一部活百科全书。

北宋王安石变法时设保甲制，每十家为一保，选一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；每十大保为一都保，选一威望高的人为都保正，保正又分正副职。《水浒传》里，晁盖被称为“晁保正”，说明他也是当地有名的乡绅，某种程度上来说，他就是大宋朝的执政基石。

明清时期，户籍管理更是成熟。户籍管理又分为“黄册”和“鱼鳞册”，黄册以登记人口为主，鱼鳞册以登记土地为主，两册一对照，一户人家究竟该交多少钱粮税赋，该服多少徭役人工，都是一目了然的。晚清时期，黄册和鱼鳞册几乎都是由各地方衙门里的行房书吏们世代把持，传子不传婿，是当地吏员们的传家之宝。因为必须有这东西在手，才能收得了各种租税，所以任凭换了哪一任官老爷来，都炒不掉这些书吏。

那么，为什么历朝历代都要把户籍政策作为国策来抓呢？

其实原因也很简单。古代的中国一直是农耕社会，农业是国家的第一大产业，农业税是财政第一大税种，而税收直接关系着政权的生死存亡。农业税的根基有两条：一个是农业人口的多寡，一个是征税土地的产能，因此人口管理与土地管理一样，都是农耕社会里的基本国策。如果土地和农民都越来越多，那么国家财政的兴盛指日可待，而如果越来越多的农民变成经常迁徙的流民，则意味着国势衰微，亡国之日可期。

至于重农抑商，更是题中应有之意，因为商业税在中国古代税收体系里占比微乎其微，有它不多，没它不少，而农业税则不同，它是国家经济的命脉所在。

为了让帝王们的子孙们能够千秋万代仙福永享，帝国必须用国家机器的强制力量，来保证农民们世世代代地在那块土地上做工蚁，因此，几千年来无论时代风云如何变幻，无论政权如何更迭，帝国的户籍制度都是一如既往地坚不可摧。

二

在当代，像北京、上海这样的一线城市户口是非常珍贵的，一个人如果没有当地户口，再有成就也不过是个“X漂”一族。而“X漂”这个词，意味着他没有根基，身世如浮萍，漂到哪里是哪里，全凭造化安排了。

自己漂泊也还罢了，而一旦遇到结婚生子、孩子就学之类的问题，“X漂”一族就会感受到什么叫“令人抓狂”。

一个户口能卡住一家人的脖子，这句话绝非夸大其词。

很多人以为，这种情况是因为当代人口众多导致的，但实际上，在人口相对稀少的古代社会，户籍制度的威力比当代还要强大得多。

在古代，如果一个人没有户籍，那他就不会有土地。土地是古代的基本生产资料，没有土地就无法正常生活。

凡是没有户籍的人，都是流民。法律也不怎么保护流民的权益，因为流民不纳税，会被视为帝国的蛀虫。流民的主体是两种人：乞丐和盗贼，而这两种人经常会身份互换，因此在很多时候，杀死流民会被视为剿灭盗贼，即便是误杀，也常常会因为没有苦主而不了了之。

当代流行穿越剧，但那些穿越剧通常都是脑洞清奇的作品。实际上如果真的能够穿越的话，假如穿越者落在稍微稳定一点的时代里，几乎100%会因为没有户籍而被当作盗贼被通缉；假如穿越者落在乱世之中，那么几乎99%的概率是要早死的。在古代，没有户籍就不能成为王朝的子民，除了躲进深山老林玩野外生存，就没有别的路好走了。

如果穿越到隋唐，穿越者会因为没有户籍而沦为贱民。在隋唐时代，这类人会被登记在一种特殊的册子上，这叫“非编户”，他们通常是贵族或者富豪之家的家奴。假如无户籍的穿越者被人发现，那就会被当做逃奴抓起来，如果联系不上主家，那就会被官方拍卖。另外，这种“非编户”贱民无法脱籍，这口锅不但要背到死，而且要世世代代子子孙孙地背下去。贱民脱籍政策直到清代雍正年间才有，而且还需要放弃“贱业”之后三代才能参加科考，但即便如此严苛的条件，在当时依然被视为“恩典”。

如果穿越到明清，穿越者因为无户籍，所以无法参加科举，即便他学富五车才高八斗，也只好去荒野里说给狐仙去听。

在古代，没有户籍是无法旅行的，再有钱也不行。户籍意味着人员无法自由迁徙，如果有事要离乡百里以上，就得找当地政府出具文书，也就是路引。路引万分重要，绝对不可遗失，否则身处异乡会被按游民处置，轻则流放，重则杀头。

住店必须持有官方发放的路引（介绍信），否则店家要受连坐。如果没有路引，就只好去荒山野岭找黑店住，万一不小心中了鸡鸣五鼓断魂香，第二天早上就变成了热气腾腾的人肉包子了。

不要指望有什么办法能逃脱强大户籍管理，作为立法者的商鞅，在逃亡的时候也发现这个制度实在是没有什么漏洞可钻，所以他也因为没有介绍信而被人抓回去五马分尸了。

不同的户籍之间享受的政策红利也有极大的不同。

在古代，户籍在很大程度上会影响一个人的命运。比如一个人生在京城，哪怕是个普通人家，也可以认为这孩子生来命好了，因为古代京城与偏远地区之间的GDP可能会相差几个时代，而其所处的环境也决定了京城人士的见识、习惯和发展空间都会比其他地区胜出许多，如果要参加科举，京城人士的路费都省下了。再比如前面说到的陈汤，无论他取得怎样了不起的成就，他仍然是个山阳瑕丘人，到死也是一个连长安户口都混不到的loser。

对于古人改变命运的主要渠道——科考来说，户籍制度也是相当不公平的。政府会按地域来分配录取名额，同时还要审核考生的户籍身份，只有经济严重欠发达地区才能和京城一样享受更多的录取名额。因此，古代考生家庭和官府之间，也会展开篡改户籍与反篡改户籍的攻防战。

三

户籍制度的核心在于人与土地之间的依附关系，因此它只能在农耕社会流行，但随着农耕时代逐渐落幕，户籍制度的瓦解已成大势所趋。

改革开放是中国农耕社会趋于瓦解的时代分水岭。

自1978年以来，农村人口大量涌入城市务工，大量农民直接转变为产业工人，或者进入“农忙返乡，农闲务工”的半工半农的状态，于是“农民工”这个颇具时代感的词汇随之诞生。农民工，这本是一个充满矛盾的词，但它直观地表达了一个时代的特点。

但是，改革开放初期，户籍制度的瓦解是从农村端开始的。农民与土地脱钩，可以自由选择是否进城务工，这只是户籍制度中农村端的巨变，而对于从农村释放出的大量的人口，城市端并没有同步做好吸纳大量人口的准备。

城市端户籍改革的困境在于利益分配调整的艰难。

城乡之间的差异化自古以来就有，城市人口离政权更近，因此自古以来城市人口都会有利用政治优势在城乡收入再分配体系里占农村人口便宜的冲动。故而在农耕社会里，农民承担了绝大部分的税收压力，却几乎不可能从社会再分配过程中获得相匹配的回报，因为人们一直习惯于将资源投入城市，而不是乡村。

古诗有云：“春种一粒粟，秋收万颗子。四海无闲田，农夫犹饿死。”这就是标准的古代农耕社会里农民境遇的写照。

新中国初期，国家集中力量建设工业城市，而为了快速实现这一目标，中国农民再次做出了巨大的牺牲。他们做着最脏、最苦、最累的工作，但他们能够享受到的社会福利却不能与城市居民相比。

城市中的既得利益者们在政治体系里的话语权远胜农村人口，所以各大城市的落户难问题的根源其实不难理解。

改革开放之后，这个社会难题也没有得到迅速解决。

八十年代，中国户口本分为红本和蓝本。红本代表城市户口，红本户口在入学等很多方面享有优惠福利政策，而代表农村户口的蓝本则一度成为许多人的时代伤痕。红蓝本问题就是当时城市未能做好人口吸纳准备的一个集中体现。

九十年代，中国部分城市曾实行过户口买断政策，蓝本公民可以通过付费方式变成红本户口，但是仅限于同一城市之内。这是当时农村户籍转变成城市户籍的主要方式，但是这种方式也没能持续多久。

当时人们曾经一度乐观地认为，中国传统的户籍制度很快就会消失，但是，直至今日它依然存在着。

由于当初的户籍制度只放开了农村端，而城市端这一块一直处于继续管制之中，因此中国形成了一种奇特的局面：农村释放出大量的人口，但城市却无法顺畅地吸纳。随之而来的是一系列新的社会问题，比如，四十年来农民工群体为中国城镇化建设做出了突出贡献，然而城市里留给他们的位置既不好也不多，那么当这一代农民工集体老去的时候，他们怎么办呢？城市留不住他们的身体，而农村又已经留不住他们的灵魂。

过去四十年里，中国城镇化的发展成就主要体现在城市硬件的建设上，而社会结构的城镇化节奏则相对缓慢。但是，所谓的城镇化进程，并不是有了鳞次栉比的高楼大厦就算完事，城镇化的概念里除了城市硬件设施的建设之外，还有居民的身份转变。城镇化浪潮带来的大量新城市人口，怎样让这些进城的农业人口正式转变为市民，这是一个重要课题。

毕竟，如果城市里没有市民，那么城市就没有灵魂。

四

2019年的国务院《政府工作报告》里提到，接下来的几年里，中国要继续加快“新型城镇化”的建设，促进区域协调发展，提高新型城镇化质量。所谓“高质量的城镇化”，其中就包括城镇人口的量变与质变。

改革开放以来，中国城市空间扩大了三倍多，但空间上的城市化没有相应产生人口城市化，户籍问题将3亿农民工挡在了城市之外，他们难以享受城市化建设的成果。

但是，户籍政策正在逐步调整，公平的城门正在从制度层面逐渐打开。

4月8日，发改委官网发布的一份“超级文件”引发社会热议，不少媒体认为，它意味着中国户籍制度将发生巨大的变革。

这份名为《2019 年新型城镇化建设重点任务》的文件本身并不是针对户籍制度改革的，但其内文中提到：

积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100 万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100 万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；

城区常住人口300 万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。压实地政府主体责任，强化督促和监测评估。

若干年后回头再看，这份文件或将成为新的户籍政策改革分水岭。

这份文件的里程碑意义在于，它将户籍改革的目标瞄准了城市端。根据这份文件的精神，500万人口以下的城市落户限制很快就会基本消失，而500万以上人口的城市数量在中国占比并不太多，这也就意味着绝大多数城市端的户籍限制会消失。

那么，这里可以追问一个问题，为什么会在这个时间点上发生这样的转变呢？

答案是，形势正在起变化。

近年来，计划生育制度的弊端慢慢已经获得全社会广泛认知，这个计划经济体制里最顽固的制度已经导致了中国人口断崖，在这个新形势之下，中国农村的可城镇化人口已经不多了。如果说改革开放初期，农村人口的释放为城市建设带来了巨大的人口红利，那么当代中国农村的人口红利已经基本消失。相应的，农村入城人口给城市端的压力大大减轻。

其次，中国许多城市的人口正在飞速下降。2018年，古城西安率先打起“抢人大战”，全国几十个城市闻风而动，加入战团。很多城市与其说是在抢夺人才，不如说是在抢夺人口。因为年轻人口的不断流失，许多城市的老龄化形势非常严峻，而一座没有年轻人的城市也就意味着它没有未来。

当初城市端户籍政策难以放开的关键在于城乡人口之间的利益之争，而当下这里的利益蛋糕已经很小了，可争的东西已经不多了。一个典型的例子是东北三省，当地老龄化问题特别严重，以致于社保养老金缺口巨大，没有足够的年轻人缴纳社保，却有大量的老人要取养老金，这致使当地的财政捉襟见肘。当年争得头破血流的城镇户口，现在的吸引力已经不如从前。形势的变化促使城市的决策者们必须重新权衡户籍放开的利弊。

这个逻辑其实也正好解释了为什么500万人口以上城市的户籍政策还不能全面放开。

500万人口以上的城市基本没有出现人口衰竭问题，特别是一些“超级城市”，它们依然面临着持续不断的人口涌入，所以它们推进户籍改革的原动力没有那么强。它们考虑得更多的是如何利用当前的城市优势，尽量去吸纳高端人才，而不是见人就收。

结语

农耕文明的大时代早已过去，在商业文明空前繁荣的当今世界，户籍制度的意义越来越小。

中国户籍制度的现状说明了当下的几个时代特征：

一是，中国直至目前，仍然未能完全从农耕社会里走出来。在这种社会大转型的时代里，需要所有人以积极、开放、包容的心态去接纳商业文明。

二是，过去几十年中国的城镇化浪潮更多的是土地城镇化，而人口的城镇化将是未来的重点。所谓“新型城镇化”的“新”字，主要将体现在这里。

三是，城镇化战略不是为房地产行业服务的，它是为中国社会转型服务的。中国人口结构要先完成从“农民”向“市民”的身份转变，才能在未来完成从“市民”向“公民”身份的转变，而这种转变才是中国走向未来的关键。与之相比，房地产实在是一件小事情。

前路依然漫长，但趋势已不可逆。农耕社会已成往事，户籍制度已无根基，随着时间的推移，中国户籍制度的消亡已成大势所趋。