贾康长文回顾和思考：财政与货币政策协调配合70年

从1949 年到2019年，中国经济经历了计划经济为主导向市场经济为主导的方向转变，再到当前的“新常态”，政府的调控手段也相应出现较大转变，集中体现之一是财政与货币政策协调配合的不断完善。

计划经济体制时期，政府对国民经济实行指令性计划为主的直接控制，“经济杠杆型政策手段”不受重视，但我国关于财政、信贷、物资、外汇“综合平衡”的探讨，实际内容已涉及财政政策与货币政策的协调问题，形成了特定时期特定体制背景下的一些初步的经验总结，以及理论上的一些概括性认识。

在改革开放中，进入建设和发展社会主义市场经济的新时期，我国在积极学习借鉴市场经济体的宏观调控理论与经验过程中，结合中国的现实需要和实践探索，极大地丰富了关于财政政策、货币政策相互协调配合的认识，并不断地积累起本土经验。

市场经济的宏观调控体系，以间接调控为基本特征,即政府调控主体主要通过政策手段把经济参数附加到市场上多种生产要素的价格信号上,进而调节、引导市场主体的生产经营行为。间接调控所依仗的主要政策手段,便是财政政策与货币政策。这两大宏观调控政策共同服务于宏观调控的总目标,但分工而互补,需要相互协调配合,促使经济运行趋于总量均衡和结构优化的理想状态。随着我国经济“市场化”和融入“全球化”的进程,经济运行的复杂程度大大提高了,财政、货币政策加强协调配合的必要性和复杂性也显著增加。

财政与货币政策协调配合是客观需要

财政政策与货币政策具有紧密的联系,从根本上说首先植根于双方政策调控最终目标的一致性。两大政策调控的着眼点,都是针对社会供需总量与结构在资金运动中表现出来的有悖于货币流通稳定和市场供求协调正常运行状态的各种问题;两大政策调控的归宿,都是力求社会供需在动态过程中达到总量的平衡和结构的优化,从而使经济尽可能实现持续、稳定、协调发展。两大政策的紧密联系还来源于双方政策手段的互补性以及政策传导机制的互动性：一方的政策调控过程,通常都需要对方的政策手段或机制发挥其特长来加以配合策应——从社会总资金的运动来看,财政政策对资金运动的影响和货币政策对资金运动的影响,相互间必有千丝万缕的联系和连锁反应,各自的政策实施及其变动,必然要牵动对方,产生协调配合的客观要求。

在财政政策与货币政策存在紧密联系的同时,又由于各自在经济体系中所侧重的不同领域和具备的不同作用,而具有一系列的差异性特征。在调节范围、侧重点、手段、反周期不同阶段的功能空间、所调控资金遵循的经济运行机理、以及政策时差与调节时滞等方面，都有不同。

正是由于财政政策与货币政策之间存在十分密切的相互联系,同时又存在一系列不同特点和侧重点,因此,在宏观调控中,两者必须紧密配合,取长补短。

从开放视角看，我国加入WTO以后,无论是进出口规模,还是跨境资本流动规模都出现猛增，国民经济融入全球化的进程迅速加快,国内外经济运行的关联度和互动性大大增加,宏观调控既要考虑外部冲击对本国经济的影响,又要考虑本国政策对其他国家的影响及其反馈作用情况。同时,人民币汇率浮动的弹性明显提高,汇率浮动在为经济主体带来更多交易灵活性、便利度的同时,也带来了更多的风险和调控成本。因此,宏观调控任务的复杂性显著增加,要求两大政策在更广泛的领域达成共识,在更为复杂的环境下,对更为复杂的政策事项作出及时、合理的相互配合。

从改革维度看，我国财政领域和金融领域的变革和创新都正向纵深推进,其最终目标都是通过体制改革适应社会主义市场经济的要求,而且客观上必须有机地结合于全面改革的大配套之中，这在本质上有利于促进两大政策的协调配合。但是,改革的过程也不可避免地带来一些阶段性的脱节、紊乱和矛盾,影响政策配合的有效性,为尽可能避免或减少这些问题,加强两大政策的协调配合也必不可少、亟须优化。

财政政策侧重结构调整功能

关于财政、货币政策的协调配合及其中的角色侧重，还可提出如下认识要点：

我国二元经济结构和地区差异显著的特点,决定了经济增长过程中结构变动因素特别强烈,问题十分突出,涉及总需求结构、产业结构、城乡结构、区域结构、国民收入分配结构等诸多领域的矛盾,而且在开放程度日益提高的环境中,这些结构性问题更容易传递总量问题。例如,在总需求结构中,消费需求比例偏低是导致出口压力大的重要原因,而出口快速增长又是诱发流动性过剩以及通货膨胀的重要因素。与此同时,我国实现现代化战略目标的赶超性质和激烈的国际竞争环境等,不允许我们坐等由漫长的平均利润率形成过程和调节资源配置过程来解决结构问题。因此,必须清醒地看到政府在现代化过程中通过国家干预促进结构优化的责任,在大力推进市场取向改革的同时,努力提高决策水平,积极而有分寸地把握好调节结构方面的工作。对此,财政收支可以成为非常重要的操作手段,财政政策可以积极发挥其结构调整功能的优势,以区别对待的方式,通过调整财政收支的流向和流量,达到促进结构优化的效果。另一方面,货币政策调控的特点决定了它不宜实施过多差别性的调控措施,因此,两大政策在我国结构优化调控方面的协调配合,应以财政政策为主,货币政策为辅。近些年,财政政策的重点是合理把握财政支出规模,优化支出结构,较大幅度增加在社会保障、教育、卫生、住房保障、生态保护和科技创新等方面的支出,同时积极探索有关税制改革和推进收入分配格局合理化。

货币政策侧重总量调控功能

在总量方面,当宏观经济所要解决的主要问题是避免经济过热和防止明显通货膨胀时,由于货币政策对于总量调控的功能更为显著,效果更为直接,尤其擅长通货膨胀时期的总量紧缩,所以,货币政策应在此阶段担任总量调控的主力。而财政政策的总量调控效果具有间接性,并且我国财政政策需要在较长时期内承载优化结构和为改革提供财力保障的历史任务,不到非常时期,不宜实施过分紧缩的财政政策。因此,在紧缩总量的调控方面应以货币政策“从紧”为主导,财政政策发挥适当配合作用,使其在总需求调控方面的影响尽量保持中性,并在增加有效供给方面更多发挥财政政策的作用。

当经济运行处于低速阶段和面对较大下行压力时，扩张总需求的货币政策操作虽有必要，但却往往感觉效果不彰，被人们比喻为这条政策之绳，拉住飞奔的车辆时有效，但要推车加速时，却使不上劲儿了，此时特别需要财政政策以“积极”的形态，和货币政策一起实施扩张性的反周期操作。此时财政在以加大支出、提升赤字率和减税降负等措施实施扩大内需的刺激政策时，又必须结合区别对待、突出重点、优化结构、改善民生的一系列“供给管理”目标，发挥其不可替代的“定向调控”、“点调控”功能。在我国应对亚洲金融危机、世界金融危机冲击和在2010年后“引领新常态”的宏观调控中，货币政策和财政政策的协调配合已积累了一些经验，并有中国特色的货币政策以“定向宽松”助力结构优化的探索。

从最一般的经济学原理层面上讲，一个经济体总是要关注总量与结构两个方面，以形成政府宏观调控的框架性认识。货币政策和财政政策作为政府实施宏观调控的两大政策体系和工具手段，相对而言，货币政策应侧重于总量调节，而财政政策在配合货币政策总量调节的同时，应注重政府应当从事的结构调节。两者相互配合，可针对和适应不同具体经济情形之下的调控需要。两大政策之间，可有“宽财政+宽货币” “宽财政+紧货币” “紧财政+宽货币” “紧财政+紧货币”四种搭配模式。

积极财政政策应对亚洲金融危机

1998年为了应对亚洲金融危机的冲击，中国第一次实施了宽松刺激的财政政策，当年增发长期建设国债扩大政府投资，这是我国明确表述的“积极财政政策”的肇始。此后的二十年间，虽然有历次收缩财政扩张力度的意图与努力，但效果有限，这与广为人知的中国经济增长很大程度乃至过大程度上依靠政府投资与举债（指标体现上包括赤字，也包括中央、地方政府负债）的认知是一致的。2008年全球金融危机之后，中国政府大手笔的“四万亿一揽子经济刺激政策”更是将扩张的财政政策推上一个前所未有的力度，其功过是非，各方见仁见智，需要留待历史检验评说——但我认为，刺激的大方向和时机把握，总体上是应当予以肯定的。

在这个长达二十年的经济刺激为主的调控之路上，财政与货币两大部门，虽时有内部“摩擦”，但总体而言始终携手前行，共同服务于宏观调控之大局。其基本作用机制是：发改委确立政府鼓励投资的方向和项目，央行具体掌握货币闸门，中央财政牵头安排赤字、公债、减税和支出的结构性发力重点以配合产业政策、区域政策等的“区别对待”，并实际上行使金融国资委职能，参与国有金融资本运作的战略决策，与国资委会同编制、牵头管理国有资产经营预算，处理集中起来的部分实体经济国有企业资产收益的分配。地方政府具体实施中，地方财政部门实际上既直接安排投资等支出安排，也按照地方发展战略和决策层意图通过投融资平台介入地方投融资。也就是说，在我国的体制条件下，除了国债的借用必然成为货币、财政两大政策的“接合部”，地方政府举债和投融资平台，实际上也是前些年财政政策与货币政策的主要交汇点之一。

在地方层面的这一交集区，毋庸讳言，各金融机构与地方政府之间是可能存在某种诉求与利益的“共谋”关系的。也就是说，多上项目多投资，对双方是各得其利，皆大欢喜，地方政府有政绩、有税收、有就业，而金融机构会吃定地方政府背后无限的国家信用，尽其所能设计、包装各类形形色色、有白有灰的金融产品，以实现财务收益追求。这一场盛宴不散的前提是投资始终保持增长。

“新常态”下“一稳一松”防风险

近年来，随着我国经济进入新常态，以粗放型要素投入为主的传统增长模式已近黄昏，投资增速已明显回落。为引领新常态，2016年以来，中国政府大力实施供给侧结构性改革，强调“去产能、去库存、去杠杆”，与此同时积极“降成本、补短板”，力图为中国经济转型打造出一个结构优化支撑的新的质量升级版。供给侧结构性改革的“三去”之实质，是市场出清，释放出那些锁闭在落后、过剩领域的宝贵的要素资源，这其中就包括由央行系统总量调控为主执掌的货币即“流动性”。此背景下2017年底的中央经济工作会议列出了经济工作的三大攻坚战，其中“防风险”列为第一，为此，货币政策定调为“稳健”（当时实际上就是更倾向于紧缩），而与之相配合，财政政策则定调为“积极”，以“一稳一松”的搭配，共同迎战风险，以求度过中国经济的新的考验期。其后，在中美贸易摩擦升级的外部不确定性压力凸显之下，货币政策调整为“松紧适度”“保持流动性合理充裕”，是必要的“相机抉择”，而财政政策理应在“安全区”内保持必要的“更加积极”的力度和更好地实施结构性对策。

财政政策表面上看未在“防风险”、“去杠杆”的一线，实则已在努力清理地方债、整顿投融资平台、规范PPP。虽然其试图消除地方政府投资过度冲动的取向与央行方面显然是一致的，但与央行的某些进退维谷之处相仿，也难免有其苦衷和力有不逮之处。现实的问题和压力是，央行也好，财政也好，上述这些努力往往被以各种方式化解，实际效果还难说乐观。央行的“去杠杆”业绩不时受质疑；中央财政的“积极”也不时受质疑；地方财政部门在历经几年的巨额存量隐性债务的化解之后，似乎再一次面临“基层财政困难”、欠薪欠费可能于某些局部再次降临、地方隐性债风险又有上升的压力。

结构优化提高发展质量是现阶段两大政策协调之本

在当前错综复杂的情况下，“去杠杆”已调整为总体要求的“稳杠杆”，但最关键的其实仍是结构优化提高发展质量问题，以及如何强化地方政府和企业主体的预算约束这个“治本”问题。运行中，在财政、货币政策调控的结合部加强重点领域的合理协调，有涉及国债、财政存款、外汇储备等领域值得总结的不少调控经验，但特别值得强调的，首先还是优化财政、货币政策协调配合所应注重的制度建设逻辑：

总体来看,应肯定近年我国财政、货币政策协调配合取得了诸多进展,在两大政策的结合部实施了一些具有新意的措施安排,对实现我国经济又好又快平稳运行发挥了积极作用,但受多方面因素的制约,相对于经济发展的客观需要而言,两大政策的协调配合仍存在着较大的改善空间。为了提高宏观调控的有效性,更好地维护我国在开放条件下的经济利益和抗御风险,两大政策需要在协调配合的各领域求同存异,提高协调配合的及时性和有效性,开拓协调配合的广度和深度。在优化两大政策协调配合的过程中,应遵循和注重的基本内在逻辑是制度建设导向的,而非只是解决技术性磋商层面的问题。

首先,财政政策和货币政策作为最重要的两大宏观经济政策,其本质上具有经济运行共同目标决定的协调要求。作为发展中国家,我国财政政策和货币政策在很长一段时间里,都要服从和服务于转变经济发展方式和完善社会主义市场经济制度的战略任务。因此,在实现财政政策和货币政策的协调配合中,要从两大政策的共同目标出发,大处着眼探索它们协调配合的长效运行框架和优化具体协调方式与手段的制度安排,避免简单地“头疼医头,脚疼医脚”,即不局限于两大政策协调配合的具体的短期效果,重在探索全面配套改革中两大政策协调配合的宏大目标的实现、中长期制度性框架和各种机制安排的优化。我国作为一个转轨中的发展中国家,经济运行中所面临的突出矛盾和问题通常有着复杂的体制性和制度性根源,在财政、货币政策协调配合方面也是如此,财政政策与货币政策自身存在传导机制不通畅，体制改革不到位，与地方、企业、金融机构“软预算约束”还相当明显等问题有内在关联，会制约两大政策协调配合的效果。因此,要尊重经济规律,重视微观传导机制的构建和其他应配套进行的制度变革,在逐步实现财政、金融体制改革和全局配套改革目标的基础上,优化财政、货币政策协调配合的制度、机制和措施安排，特别是消除地方与市场主体“软预算约束”顽症。从长期看,制度建设是最重要的。

其次,两大政策及其实施系统自身的完善程度对于优化两者协调配合状况具有基础条件的意义,同时由于财政政策和货币政策具有很强的互补性,两者协调配合状况又反过来影响它们各自的有效性。因此,两大政策的自身完善与两者协调配合状况的优化是相辅相成的关系,具体工作层面上的表现必然是较为复杂、灵活和带有执行者个人风格色彩的,在多因素的复杂而有弹性空间的协调、选择方面,财政部、央行双方工作人员的素质、熟悉程度和工作层的沟通、认可程度,无疑将是非常重要的,是非常值得培养和保持的。但从全局和中长期看,最值得信赖和追求的,仍然是一套对于科学决策(政策设计)和合理选择政策组合(协调配合)最具基本保障性的科学化、法治化导向的决策程序、协调机制和执行、修正程序与应急机制。

□贾康（华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长）

编辑汪世军校对刘军