70年：中国税收从照“章”纳税到依“法”纳税

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新中国成立七十年以来，税制变革的步伐始终与国家的政治、经济和社会变革紧密相关。七十年的中国税制变革，虽然面临诸多挑战和困难，但成就巨大，在持续改进税收制度的同时，全面实现了税收制度的统一，加快提升了税收法治建设水平。

持续改进税收制度体系

我国的税收制度顺应经济体制的变化，主要经历了五个发展时期：第一个时期是从新中国成立到1978年改革开放，建立了新中国的税收制度，并不断简化税制；

第二个时期是从1979年到1993年，为适应发展有计划的商品经济体制的要求，我国开始对国营企业征收所得税，实施国营企业“利改税”及工商税制的全面改革；

第三个时期是从1994年到2003年，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国对税制进行了全面改革；

第四个时期从2003年到2012年，为适应完善社会主义市场经济体制的要求，我国税制进行了多方面的改革和完善，税制不断趋向规范化；

第五个时期从2013年至今，在党中央全面深化改革的部署下，我国税制改革力度加大，税制结构日益完善和统一，税收立法级次明显提升。

计划经济时期税制的简化改革，背后是对税收的轻视甚至否定；改革开放后，税制改革成为经济体制改革的重要助推器。虽然初期税制呈现复杂化趋势，九十年代的全面税制改革初步适应了社会主义市场经济体制的建设和发展需要，最近二十年的改革，则进一步完善并统一了税制体系，加强了税收法治建设。

全面实现税收制度统一

改革开放前，我国税制比较简单和统一。改革开放后，我国逐步实现了所得税制、货物劳务税制和财产税制的全面统一。

在所得税制方面，1991年将中外合资经营企业所得税法和外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法，实现了外资企业所得税法的统一。

1994年，一方面，将过去对国营企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税，还取消了针对不同所有制性质企业的三个奖金税和国营企业调节税，从而实现了内资企业所得税制的统一；

另一方面，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税，实现了个人所得制度的统一。

2006年取消了农业税、牧业税和屠宰税，城乡税制实现统一。2008年，取消了对外征收的外商投资企业和外国企业所得税，最终实现了内外资两套企业所得税制的统一。

在货物劳务税制方面，1994年的税制改革扩大了增值税的征收范围，取消了产品税，开征了消费税，形成了以增值税为主体，并与资源税、消费税和营业税相配套的工商税制格局，同时取消了涉外的工商统一税，将内外有别的两套工商税制改为内外统一的货物和劳务税制。2010年12月1日，城市维护建设税的征税范围扩大到外商投资企业、外国企业和外国人，实现了内外统一。2011年9月30日，取消对中外合作开采海洋和陆上石油资源征收的矿区使用费，实现了资源税的内外统一。2016年实现了“营改增”试点全面推广，取消了营业税，所有行业全部征收增值税。

在财产税制方面，2007年取消了专门针对外商投资企业、外国企业和外籍个人的车船使用牌照税，统一征收车船使用税。2007年和2008年，将外资企业纳入城镇土地使用税和耕地占用税，实现了这两个税制的内外统一。2009年取消了专门针对外商投资企业、外国企业和外籍个人的城市房地产税，统一征收房产税，至此，全部财产税制实现了全国统一。

至2016年底，我国全部税制基本实现了所有制企业统一、内外统一、城乡统一和行业统一。税制的统一，为不同性质和类型的市场主体创造了大致公平的税制环境，有利于经济的持续稳定发展。

加快提升税收法治建设水平

改革开放前，我国的税收制度基本上属于政府行政管理制度，除了工商统一税由全国人大常委会审议通过外，其余税制都没有立法程序的介入。

改革开放后，随着对外开放的需要，税收立法工作首先在涉外领域开展，主要表现是1980年和1981年全国人大通过的个人所得税法、外国企业所得税法和中外合资经营企业所得税法，以及1991年全国人大通过的外商投资企业和外国企业所得税法。

除此之外，在相当长的时期内，税制改革并没有纳入税收法治的轨道。这主要是因为1985年全国人大做出了一个特别决定，把税收立法权授予国务院。虽然1994年我国进行了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革，但是这次改革也仍然没有在税收法治建设方面取得明显进展。税收法治建设步伐的明显滞后，长期以来并未受到重视。

2008年和2009年，全国政协委员朱征夫和蒋洪分别提出提案，建议税收立法权回归全国人大。2013年和2014年全国人大代表赵冬苓连续两次提出相关议案要求推进税收法治建设。

全国政协委员和全国人大代表的建议，不仅获得了社会的高度关注，也得到了国家领导层的高度重视。

2012年《中华人民共和国车船税法》正式实施。2013年党的十八届三中全会决定明确提出要“落实税收法定原则”，2015年十二届全国人大三次会议举行新闻发布会，大会发言人傅莹在回答记者提问时明确提出，2020年之前全面落实税收法定原则。

2015年3月15日，修订后的《立法法》获全国人大通过，进一步明确“下列事项只能制定法律：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，而且对授权立法做出了限制。“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”《立法法》的修订，进一步明晰了税收法定的范围，强化了税收法定的力度。

2015年8月5日，调整后的第十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法、环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等7个税种立法。

第十二届全国人大常委会于2016年12月25日通过了《中华人民共和国环境保护税法》，于2017年12月27日通过了《中华人民共和国船舶吨税法》和《中华人民共和国烟叶税法》。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常委会通过了《中华人民共和国耕地占用税法》和《中华人民共和国车辆购置税法》。

目前为止，资源税法、城市维护建设税法、印花税法和土地增值税法相关法律草案均已公布，公开征求社会意见。

由此可见，最近几年我国税收法治建设的步伐明显加快。虽然到2020年要完成全面落实税收法定原则的任务仍然非常艰巨，但这一符合新时代发展要求的立法进展仍然值得期待。

总而言之，在国际竞争日益加剧、信息技术飞速发展和社会政治经济形势不断变化的新时代，税制改革既要有广阔的国际视野，还要有敏锐的前瞻把握，更要有公平正义的价值引领。

□朱为群（上海财经大学公共经济与管理学院教授）

编辑：李冰冰 校对：卢茜