郑之杰：实现2020年人均收入较2010年翻一番需要加大基建投资力度

11月30日、12月1日，由凤凰网、上海交通大学上海高级金融学院、东方明珠联合主办的“变革与梦想·2019凤凰网财经高峰论坛”在上海举办，国家开发银行原行长郑之杰出席并发表开幕演讲。

国家开发银行原行长郑之杰

郑之杰表示，在当今国际环境和国内条件发生深刻复杂变化条件下，本次论坛围绕“变革与梦想”这一主题进行交流探讨，恰逢其时、很有意义。今年以来，我国经济总体运行平稳，运行在合理区间，主要经济指标符合预期。但是也要看到，当前经济下行压力持续加大，三季度当季GDP同比增长6%，低于6.1%的预期和6.2%的前值。

固定资产投资趋于下行，对经济增长造成很大不利。据统计，1-9月，固定资产投资同比增速较前值回落0.1个百分点，连续三个月下滑。特别是基建投资同比增速只有4.5%，持续保持低位。基建投资在我国固定资产投资中起着关键托底作用，但今年托底作用大幅减弱。

郑之杰认为，现阶段我国要保持经济运行在合理区间，实现十八大提出的2020年人均收入较2010年翻番的目标，仍需加大基建投资的力度，为经济高质量发展奠定坚实的基础。地方债发行和PPP模式中存在的不足是当前制约基建投资增速的两个重要因素。

“我国发行地方政府债券包括一般债和专项债，这两类债券均直接构成政府债务。据财政部公布的数据，今年1-9月地方债发行4.18万亿元，同比增加0.38万亿元。其中新增债券3.04万亿元，用于借新还旧的再融资债券、置换债券，分别发行1.02万亿元和0.13万亿元。新增债券中，一般债券、专项债券分别发行0.91万亿元和2.13万亿元。在地方债发行中存在的一些不足，制约了基建投资。”

郑之杰表示，从财政能力来看，地方财政收入下行压力较大。随着大规模减税降费政策落地，今年三季度我国新增减税降费规模达到1.78万亿元，预计全年将达到近两万亿元规模。随着土地购置面积与溢价率连续下滑，土地财政对地方收入的支撑或难以为继。同时，财政刚性支出加快导致赤字增长，未来财政杠杆空间受限。据统计，今年1-9月财政赤字为2.79万亿元，为历年同期之最。从财政纪律看，地方政府举债受到刚性制约。去年以来，财政部连续发文，比如财预34号《财政部关于做好2018年地方债务管理工作的通知》、财金23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等，要求严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，坚决遏制违法违规举债。这些举措，在一定程度上限制了地方政府新增负债，硬化了预算约束。

郑之杰认为，PPP融资短期内难以成为地方政府基建投资的主力军。PPP模式是投融资体制机制创新的一个重要举措。在地方专项债推出前，PPP模式曾是支撑地方基建投资的新兴力量。但由于内在机制不健全，随着国家对PPP项目的清理整顿和规范，PPP模式难以成为地方投资基建主力军。根据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据，截至目前财政部PPP项目库有9230个项目入库，其中，今年1-9月，新入库项目月均135个，退出项目月均55个。

“从地方政府角度看，一是存在两难。地方政府不允许利用明股实债方式吸引社会资本参加PPP项目，但真正回归风险共担的股权合作方式后，大部分地方基建项目对社会资本吸引力下降。二是进度受阻。主管部门接连发文严格PPP入库标准，审批时间长，客观上影响了项目的实际推进速度。三是规模受限。PPP项目受一般财政预算收入10%上限控制，操作空间所剩无几，特别是对于财力有限但基建需求较大的中西部地区而言，更是形成明显制约。”

“从社会资本角度看，一是合规门槛较高，资本金受资管新规限制难以落实，融资主体实力不强。二是成本收益倒挂，据统计，目前新签约PPP项目回报率平均只有6.5%左右。同时PPP项目资金回报周期长，社会资本参与PPP动力明显减弱。从发达国家来看，PPP模式可持续性有待观察。例如最早发展PPP的英国，其占公共投资比例仅为10%-13%左右；现阶段发展最成熟的澳大利亚，其占公共投资比例仅为15%左右；另外美国也只有10%左右。”

郑之杰表示，“开发性金融吸取了财政、货币工具的各自长处，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、平抑周期波动等方面具有独特优势，能够在促进基建投资中发挥重要作用。从国际经验看，开发性金融机构能够有效促进地方政府投资。开发性金融机构具有贷款周期长、利率低、资金大的特点，与基建投资和公共产品的长期性相匹配，是促进地方政府投资的重要支持力量。比如，在实践中，德国复兴信贷银行根据地方政府需要，向市政基础设施、城市能源节约与优化、市政能源供应、社区建设、住宅等五大领域提供30种贷款产品，贷款期限长达10至30年，利率可以低至0.1%或者限定1%固定利率。”

“从本质属性来看，开发性金融是政府财政和货币政策的重要补充。开发性金融根据政策导向服务国家战略和政府目标，本身就是弥补财政运作的不足，以机构负债替代本应由财政承担的政府负债，以实现建设市场及现金流、控制政府债务规模、提高资金运用效率、支持经济社会发展的多重目标。这也是开发性金融机构运作的基本规律。无论是以美国“两房”为代表的隐形担保模式，还是以德国复兴信贷银行为代表的显性担保模式，开发性金融机构向准公益性项目融资，政府均对提供的贷款提供担保支持，对发行的金融债给予债信支持，相关贷款不计入政府直接负债，都是国际通行的做法。

从功能作用来看，开发性金融能够助力实现国家发展和资源优化配置的目标。一是开发性金融针对政府类项目市场发育程度低、信用不完善、项目前期开发投入大，收益低且存在不确定性，很难满足商业金融机构的标准和要求等问题，利用开发性的方法把分散、小额、短期的个人和社会资金，转化为集中、大额、长期资金，弥补商业资金空缺和不足，为实现国家战略和政府意图提供有力的金融支持。二是开发性金融机构的负债不计入地方政府显性债务，把原由政府承担的显性、直接、巨额的债务变成企业负债，减轻了地方政府短期融资压力和财政压力，也使地方政府可以将腾挪出的债务空间用于其他公共基本支出。同时，开发性金融贷款积极协助地方政府增强抵御债务风险的能力，通过合理拉长地方政府负债期限、降低负债成本、平缓偿债压力，既支持了发展又防范了风险。三是开发性金融不是简单替代财政融资，能够引领社会资金进入经济社会发展的瓶颈领域和薄弱环节，发挥市场开发培育功能。”

郑之杰最后表示，从项目运作看，开放性金融机构具有较强的专业能力。在项目统筹上，开发性金融机构把相关联的项目整合在一起，平衡现金流，把现金流不足的项目与现金流充沛的项目统筹考虑，实现投资平衡。在资源整合上，开发性金融机构把奖励、补贴等各项政策性资源进行有效整合，将多种现金流转化为综合现金流，为项目赋能。在风险防控上，开发性金融机构建立一套适合自身运作特点的中长期风险管控体系，在实现机构稳定运行的同时维护了金融稳定。在当前经济下行压力持续加大的情况下，开发性金融对于稳投资稳增长有独特优势，下一步将与各方携手合作，加大基建投入力度，为推动经济高质量发展作出积极贡献。