马剑银:突发事件中,如何建立一个高效通畅的捐赠款物流转系统
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马剑银:突发事件中,如何建立一个高效通畅的捐赠款物流转系统

2020年02月02日 19:31:25
来源:凤凰网财经

亦洁/文

据多家媒体报道,2月1日晚间,武汉城投、九州通医药物流公司、武汉市统计局、市场监督管理局已经到武汉市红十字会协助物资的卸货、入库、质量检验、数量统计等工作,中国红十字会总会也派出也派出工作组赴武汉指导、督促湖北省与武汉市两家红十字会做好疫情防治工作。

此前,作为此次抗疫款物接收和调配专责机构的湖北省红十字会、武汉市红十字会因频频统计出错、且物资调配效率低、分配不合理、人手能力有限等饱受诟病。2月1日下午,湖北省和武汉市的政府官员在新闻发布会上承认工作中周转不够快,调拨不够及时。

“承认错误和向公众道歉并不是终点,改善工作机制,厘清各个主体之间的责任与分工,使得疫情物资接收与分配成为一个高效、合理运作的系统,才是重中之重。”在接受凤凰财经记者采访时,北京师范大学法学院副教授、公益慈善与非营利法治研究中心主任马剑银表示,目前武汉方面引入医药物流公司等第三方专业机构是合理的,未来还需要挖掘更多的社会资源,和大型物流公司、互联网信息平台等更多的社会力量进行合作。

此举缓解了红十字会作为抗疫款物专责机构但能力不足的压力。1月17日在湖北省召开的新冠病毒肺炎疫情防控工作例行发布会上,武汉市委书记马国强表示:“我们强调所有捐赠的物资一定要通过红十字会”。1月26日,民政部下发公告指定湖北省红十字会等五家慈善组织统一接收湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物,并原则上接受湖北省、武汉市等地疫情防控指挥部统一调配。禁止外地慈善组织、志愿服务组织在疫情应对响应终止之前派员或动员志愿者进入湖北省。

“红会的人每天都很辛苦,但工作确实没做好。”此前接近红十字会的人向记者表示。马剑银在接受凤凰财经采访时表示,民政部依赖少数官办慈善组织而忽略这些组织实际能力的保守思维惯性、疫情防控指挥部与受指定官办慈善组织分工不明导致的系统运作失灵、以及受指定官办慈善组织自身的能力建设不足,是导致本次疫情中社会捐赠款物的接收与分配未能形成一个高效合理运作体系的三大重要原因。

据中国慈善联合会的不完全统计,截至1月30日晚24点,国内支持此次疫情工作的慈善捐赠已达101.38亿元。在突发公共卫生事件中,世大的捐赠款物考验相关组织的调配能力。这次事件机制为以后应对机制有何意义?当前法规机制下民间力量参与捐赠有哪些需要明确的?

凤凰财经:近日湖北、武汉的红十字会暴露出能力不足的问题,政府指定由官方背景的慈善组织统一接收捐赠款物,是出于怎样的考虑?这一要求的弊端是怎样的?

马剑银: 就民政部公告的初衷而言,是希望这几家官办慈善组织在疫情防控的整个过程中作为社会捐赠(包括海外捐赠)资源的接受与分配的中转平台,更为有效地运作社会捐赠系统。从理论上而言,由几家能力强的组织牵头,对接大量的捐赠者与受助者(需求方),形成一个通畅的系统,这比起点对点的供求关系对接要有效得多,也有利于疫情应急响应期间物资调配的信息收集与公开。但是事实上我们看到的是,目前并未建立起一个高效的社会捐赠供求系统,无论是捐赠者还是需求方,都对物资的协调和调配的效率与公平性提出了质疑。

2003年抗非典、2008年汶川地震、2010年玉树地震,政府部门均有类似要求,依靠官方背景但并不一定是能力强的慈善组织来承担重要的任务,统筹社会捐赠款物,这是一种保守的思维惯性,争议由来也很久。据学者研究,汶川地震后八成捐款进入政府财政账户,其中有很大一部分缺乏捐款流向的信息公开。玉树地震后,政府部门要求各个慈善组织将善款归集到指定的渠道,但后来因为引发争议而作罢。

凤凰财经:有法律从业者表示,武汉市要求所有捐赠必须经过红十字会等的理由不充分。您如何看待这一要求?

马剑银:当重大灾害事件发生时,由政府出面统筹协调资源的合理配置,是正常且必要的措施。《慈善法》第30条规定,发生公共卫生事件等突发事件时,有关人民政府应该建立协调机制,有序引导开展募捐和救助活动,、《突发事件应对法》《传染病防治法》和《突发公共卫生应对条例》《自然灾害救助条例》《传染病防治条例》等法律法规也有相应制度设计但直接指定少数几家官办慈善组织垄断接收捐赠款物,却并没有直接的法律依据,这只不过是某种保守的思维惯性使然,即政府部门过分依赖少数官办慈善组织,但却忽略了这些慈善组织自身的能力是否足够,对民间性慈善组织缺乏信任,也忽视了其他民间性慈善组织更为深入参与疫情防控的可能性。

这几家慈善组织除了都有官办背景之外,并无实质证据证明他们的能力足以承担起此次疫情中统筹捐赠款物的任务。而民政部门、疫情防控指挥部等相关部门亦没有(或者说因思维惯性不太可能)给予这几家慈善组织足够的业务指导,告诉他们如何以更为开放的姿态与方式和包括其他慈善组织、大型物流公司、互联网信息平台在内的社会力量、捐赠者和受助者进行合作,如何调动社会力量构建网络。

凤凰财经:目前武汉城投、九州通医药物流公司、武汉市统计局、市场监督管理局等已介入“支援”红十字会进行物资统计、分配等工作。菜鸟、京东等的物流运送也有成效,红十字会应当如何与他们合作?

马剑银:从新闻上来看,引入医药物流公司等第三方专业机构是合理的,但这里涉及不同的法律关系,如果是红十字会等慈善组织出面,那是一种商业合作,也可能是第三方专业机构的志愿服务,但如果是政府出面,那很可能是政府购买服务等情况,这些不同的法律关系涉及第三方的专业劳动谁来付费的问题。无论如何,受指定的慈善组织也好,疫情防控指挥部也好,应该充分挖掘社会资源,与各种社会力量建立高效合作的关系,包括和菜鸟、京东等大型物流公司合作,和互联网信息平台合作等,但他们之前没有积极主动去合作而“贻误了战机”,这仅仅归结于人手不足是说不过去的。

凤凰财经:但红十字会表示他们客观上存在人手紧张、精力有限的问题。您如何看待这一问题?

马剑银:不同地方的红十字会确实有能力差异,但我不认为“人手不足”应成为借口,因为红十字会的工作本身需要动员大量的志愿者,在日常工作中就应该着力培训有专业应急和处置能力的志愿者,而非临时招募。同时,整个红十字会是一个系统,无论是湖北还是武汉的红十字会都应该具有协调省内外红十字会甚至中国红总会的机制与能力,以提高工作效率。在红十字会自身能力不足之时,大量资金和物资短期内迅速向上述机构聚集,调配不及时、不合理等问题的发生是可以预见的。

此外,官办慈善组织尤其是红十字会系统前些年遭遇的信任危机,则是更深远的社会背景,也影响着捐赠者、受助者和广大公众在此次疫情中对这几家受指定官办慈善组织的观感,本能地对他们有所排斥。例如武汉红十字会多年前被曝光违规高价出租救灾备灾仓库的事件在这次疫情中又被重新提及。

凤凰财经:从公开报道来看,许多民间力量绕过红十字会“直达”需求方,且更加高效。从调度效率来看,这时是否应该放开民间捐赠?或者说,应如何协调好统一调度与民间行为,以在突发公共事件中使得物资调配更加高效?

马剑银:借助网络传播捐赠者和需求者能够在突发性公共事件中第一时间对接,这是社会资本和社会力量的极大体现。我们看到许多海外留学生群体、粉丝团等积极作为,我们还看到了一些快递公司帮助直接对接捐助人与受需方,甚至还有捐助人使用直升机将物资直接送到相关医院的现象。这背后既反映了受指定统筹疫情防控款物流转的慈善组织能力不足、效率低下、公信力不足等问题,也意味着大量专业的慈善组织并未有效地参与进来,这才倒逼社会力量自我运作,自我激发活力,这是社会最原初的力量体现。

但现行法律体系并不鼓励这种形式。如慈善法禁止慈善组织之外的个人和组织公开募捐,所以严格来说,这类民间行为中的某一些可能存在“非法募捐”嫌疑。但我认为,它只要在目标与结果上不是故意集资诈骗,而是真正用在了公益事业上,就不应当直接禁止,这种行为不宜直接定义为法律上否定评价的“非法募捐”,而只是在法律上不被鼓励的行为,,即无法享受慈善捐赠的“税收优惠”即可。至于出现其他诸如故意集资诈骗等现象,用相关法律去处置即可。事实上吗,有必要保持分散的民间捐赠力量的活力,当然但这种原初的社会力量并不具有持续性,如果要达到社会捐赠体系高效运作的目标,还是需要专业化的慈善组织构成的行业体系。

因此慈善组织自身要加强专业能力与治理能力建设,配合统筹调度,加强与各类主体间的信息共享,避免资源利用上严重的“旱涝不均”,以更为开放的姿态引入、联合各种社会力量,以提高系统运作的有效性和合理性。

凤凰财经:湖北省、武汉市等疫情防控指挥部与红十字会等慈善组织,在各自的声明中出现了一定的“相互推诿”,谁应承担调度低效的责任?

马剑银:目前来看,疫情防控指挥部与这几家受指定的官办慈善组织之间分工不甚明确。民政部公告中要求这几家慈善组织“原则上接受”湖北省、武汉市等地疫情防控指挥部统一调配。就“原则上接受”五个字,各方似乎出现了认知分歧。

例如武汉市红十字会的工作人员认为武汉红会的职能是接收社会捐赠,但它没有权力去决定物资的发放和分配,物资发放与分配的所有权力在卫健委和疫情防控指挥部,而武汉红会只能等待指示。湖北省红十字会工作人员也认为捐赠款物由疫情防控指挥部统一分配。但湖北省疫情防控指挥部工作人员则认为,指挥部尊重捐赠主体,并不负责统一分配,而是由这几家官办慈善组织提出分配方案,指挥部负责审核和批准,而至今指挥部未曾修改或驳回像湖北省红十字会上报的分配方案。这种认知分歧使得公众无法了解捐赠的款物是如何实际调配的,因此才有各种诸如关联交易、分配不公、以权谋私、打击报复的猜测与质疑。

大量爱心款物躺在临时搭建的仓库中,在疫情防控指挥部与受指定慈善组织之间职责分工不清的相互推诿中迟迟不能到达急需款物的一线医院和医生手中,这同样也是为何捐赠物资的供给与需求对接机制失灵的重要原因,更何况像武汉红十字会多年前就被曝光过。

凤凰财经: 03年SARS事件后建立起的突发公共卫生事件应急机制中,对于物资捐赠和调度这一块,几乎是空白。在这次事件后,应该如何规范与弥补?

马剑银:反思本次疫情中社会捐赠款物的接收与分配未能形成一个高效合理运作体系的原因,我认为有三大重要原因:一是政府部门依赖少数官办慈善组织而忽略这些组织能力的保守思维惯性;二是疫情防控指挥部与受指定官办慈善组织分工不明导致的系统运作失灵;三是受指定官办慈善组织自身的能力建设。这些问题都需要在后续机制完善中予以解决。

突发公共卫生事件有其“紧急状态”的特殊性,不应囿于常态。有关部门在遵守《突发事件应对法》《慈善法》等法律法规有关物资统筹调配的规定基础上,需要建立起一整套详细完整且开放高效的物资统筹调配机制,在捐赠物资的接收与调配方面减少中间流程的烦琐,动员和联接与整合各种高效的社会资源和社会力量。