刘世锦:都市圈如果能搞起来 今后将带动经济增长0.5%到1%
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刘世锦:都市圈如果能搞起来 今后将带动经济增长0.5%到1%

2020年05月09日 11:30:19
来源:凤凰网财经

2020年新冠肺炎疫情肆虐全球,世界经济陷入停摆。这是一场史无前例的全球危机,全球经济正面临着需求供给双重冲击,任何经济体都难以独善其身。值此变局关键时刻,凤凰网财经联合上海交通大学上海高级金融学院、北京大学国家发展研究院以“全球经济与政策选择”为主题,邀请政商学企界嘉宾通过线上形式解析全球经济面临的机遇与挑战。

在5月9日举行的凤凰网“超级财经周”活动中,中国发展研究基金会副理事长、全国政协经济委员会副主任刘世锦在谈到都市圈发展问题时表示,未来五到十年中国最大的结构性潜能就是都市圈和城市群建设。“都市圈建设如果能够发展起来的话,在今后5-10年,每年将为全国经济增长提供最少0.5到1个百分点的增长。”刘世锦表示,“这样不仅对短期应对疫情冲击有利,更重要的是在相当长一段时期里,对经济的高质量发展也能提供有力支撑。”

都市圈的发展形态又是怎样的?刘世锦表示,都市圈的发展其实就是要纾解核心城市已有的结构性矛盾,扩展城市化空间,从形态上说就是“小分散大集中”。刘世锦指出,“小分散”就是把原有核心城市的一部分功能分解出去;“大集中”就是在更大的范围之内让更多的人口集中到都市圈,从而实现大城市和超大型城市的转型升级。

但同时刘世锦也强调,都市圈建设面临着不少思想观念、体制机制和政策方面的阻力和约束,因此要通过深化改革去解决。刘世锦指出,首先要加快大城市城乡结合部的农村土地制度改革;其次,优先完善都市圈农村社会保障体系;第三,以强有力的制度政策措施防范以权谋私的腐败行为;第四,推动农村基层治理结构的改革转型;第五,国土空间规划形成机制也要改革、创新和完善。

深化改革是不是意味着短期内起不了作用?对此刘世锦也表示,改革通常被认为是“慢变量”,但在特定时期内如果相关条件基本具备,与发展方向契合的改革措施也可以变成“快变量”,更重要的是这样的改革措施激发起来的增长动能和短期刺激政策相比,不仅体量更大,而且效率更高、可持续性更强。

因此刘世锦建议在此意义上,未来可以考虑推动都市圈建设的一揽子改革发展计划;这一计划主要包括以下方面:

第一、有关城市,重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群,加快制定或修订都市圈建设规划,并尽早公布,起到提振信心、稳定预期的作用;

第二、开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目;

第三、制定规划,并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程;

第四、推动农地入市、宅基地流转,选择若干小镇,开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点;

第五、引导、鼓励核心城市内相关制造业、服务业企业疏解至都市圈低成本区域,通过产业集聚、转型升级,逐步形成核心竞争力突出的专业化小镇;

第六、相应加快都市圈小镇小城商场、餐饮旅馆、教育、医疗卫生、体育健身、文化娱乐等基本公共服务和配套商业服务设施的建设;

第七、调整户籍政策和其他人口流动管理政策,为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境;

第八、可选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区,率先突破,取得可复制、可推广的经验。

以下为刘世锦发言实录(注:该实录未经本人审核)

今天我借这个机会讲一个题目《建设都市圈,是短期稳增长和中长期高质量发展的新引擎》。这个题目一开始,我是想讲一个观点,就是我们现在应对经济下行时要讲刺激政策,如何给经济提供新的动能。这里有两个选项:一个选项就是宏观政策,大家讨论比较多,比如说货币政策财务政策等等;再一个(选项)就是结构性潜能,特别强调的是我们两个工具都要用,但是需要有一个重点,我们的着眼点和立足点都要放到结构性调整,这是我们和发达国家的重要区别,所以他们只能依靠这些短期的刺激政策。

什么叫做结构性潜能,这就是经济学经常讲的后发优势,通俗地说就是作为后发经济体,在技术产业结构和消费结构升级这些方面的发展潜能。今后五到十年,中国最大的结构性潜能就是都市圈和城市群建设;就是已有的核心城市,比如像我们北京、上海、深圳等等,这些城市周边50到70公里,当然也可能是100公里,不同的城市有几十个甚至上百个。

为什么要搞都市圈?有些人可能觉得这是一个问题,都市圈其实也不是我们想像的那么简单,我们的城市县城发展到目前这个程度以后,各种矛盾集中在内地的这些大城市,就是我们称之为大都市圈的地方。我看到一个数据,村庄其实现在已经很少了,处在收缩的状态,这是一个方面,就是都在往大城市去;但另外一方面,我们也看到就是大城市本身也出现了各种各样的矛盾,第一个就是房地产,房价飙升带来了高昂的城市运营成本,同时高房价吸收了大量的社会购买力,所以我们经常讲脱实向虚,这种趋势长期难以扭转。

第二点,制造业和部分服务业,因为成本压力过大,不得不从城市核心去对冲;典型的案例可能大家也都知道了,就是华为,它的一部分业务转到了东莞,可能很多企业未必有这么好的条件和机会。

第三点,城市老龄化加快,以北京为例,我看了一个数据,北京市大概2019年60岁以上的老龄人口已经达到350万,占到户籍人口的1/4,这部分人基本上不需要早起晚归上班,很多人想到郊区找一个面积大一点、成本低一点、环境好一点的生活居所,但是难以如愿;与此同时,大量的年轻人在城市的核心区买的起房吗?买不起。所以他们不得不跑到远的地方,比如燕郊等等地方去租房或者买房,每天上下班通勤压力很大。

第四点,随着城市核心区人口密度增加,除了高房价外,拥堵、污染、生活环境品质下降等城市“负外部性”问题增加,居民实际生活的质量感受与收入和消费水平的提高并不对应。面对严重雾霾,人们提出这样的问题:我们吃饱了、穿暖了,生活水平有了很大提高,为什么呼吸一口新鲜空气反而难了。都是这些矛盾,可能还有更多的一些问题和矛盾。

我们看看中国城市化发展的进程-目前城市化率是60%,还有20%左右的上升空间,所以如果上述这些矛盾不解决,在城市里的人已经处在这个状况了,特别是效率最高的这些大型、超大型城市存在刚才讲的这些矛盾,那么我们剩下还有将近20%的人口还要继续进城,更多是从城市里边的其他城市要进入这些核心城市,这个矛盾到底怎么解决?这是我们现在城市化进程面临最突出的问题。

在这种情况之下,都市圈建设就是一个必然的选择。从国际上来看,发达经济体在和中国相同的发展阶段时其实都出现了这样一个态势-就是从城市核心区向郊区流动的趋势,当然有些也是城市化或者逆城市化等等。

因为现在我们正处在疫情冲击,下一步中国经济还要稳定增长;刚才我特别讲了一个词叫做结构性潜能,都市圈给我们能够带来哪些结构性潜能呢?比如说小城小镇,需要新建和改建大量居民住宅,将来可能很多新的楼是要建在这些地方,要建新的公共基础设施,小城小镇之间要有轨道交通连接,就是很多小城小镇实际上是以制造业或者其他产业为特征的,它也需要大量的产业投资,所以这些都会形成很大的消费。

所以都市圈的发展是要疏解我们核心城市已有的结构性矛盾,扩展城市化空间,本质上是一个小分散,就是把原有核心城市的一部分功能分解出去;但是大集中,就是更大的范围之内还是要让更多的人口集中到都市圈的范围之内,这样实现了大城市超大型城市的转型升级。

都市圈的发展,重点就是核心城市周边的那个“圈”的发展。

具体来讲有这么几点:第一是有利于产业结构的调整,特别是制造业在降成本的基础之上,提高专业化水平,有利于人口结构的调整,大幅度改善居民的居住和生活的品质,减少拥堵污染和通勤压力,有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件,获取基本的公共服务,有利于扩大投资和消费需求,使我们形成庞大的产能能够提升它的利用率;更重要的一点有利于创新和绿色发展,促进生产生活转向高质量可持续有韧性的,绿色的新的发展方式,就像北京周边,北京、天津、保定和正在建设中的雄安,就相连的这个范围之内,如果我们能建上几十个甚至上百个小镇和若干小城,通过高铁和城际轨道相互连接,就能形成一个相当大的首都。

这个前景,这种潜力要把它发掘出来,目前还是面临不少的思想观念体制机制和政策方面的约束,这个就是要通过深化改革来解决,第二个问题就是我们要深化改革调整政策。

首先,加快大城市城乡结合部的农村土地制度改革。十八届三中全会明确提出,农村集体建设用地与国有土地同价同权、同等入市,同时也要创造条件使宅基地流转。关于这方面的改革,这几年也是有探索的,但是进展不及预期,所以面临着都市圈发展的紧迫的需求,大城市周边城乡结合部的这个农耕土地制度改革,就不能再拖下去了,所以在都市圈建设的过程中,特定公共用途要用国家征地外,一般要通过集体土地直接入市满足条件。

集体建设用地入市这件事情,国家的法律已经开了口子,最近前一段时间通过的土地管理法这方面已经做出了规定,问题就是宅基地流转,因为宅基地流转目前仍然限于集体组织内部,但是真正的需求是跟外部。什么叫集体组织内部?就比如一个村里头,一个村里边对门那家需要宅基地,你转给他,这个需求可能也有,但是主要不在这个地方,实际上真正的需求是在外边。

但是我们有一种观点,只能在集体组织内部流转,这个逻辑应该说它是不成立的,因为按照这个逻辑的话,国家所有的土地只能在国有机构之间直接流转,那就不可能有现在的个人住房交易和房地产市场。这个道理其实很简单,所以宅基地流转过程中可能出现的问题,完全可以加以解决,所以不能因为这些问题而回避改革。理论和实践都证明,农村集体土地进入市场才能真正保护农民利益,因为不流转不交易农民利益是多少都搞不清楚。

还有一个问题就是小产权房的问题,这个问题其实现在也无法再回避了,小产权房现在一般受到的批评就是不符合规划,确实如此,因为本来都不允许它盖,怎么会有规划呢?但是我们需要问一个基本的问题,就是农民是否有在属于自己的土地上盖房子的权利?如果我们真正承认农民对土地的集体所有权,这个问题应该是很清楚的,所以改革初期我们搞联产承包责任制,就是把农民在自己的土地上生产什么,如何生产的权利还给农民?而现在我们面临的问题,是能不能把农民在自己的土地上是否盖房子,房子的权利还给农民;把这些权利还给农民了,并不意味着他们一定要盖房子、一定要流转宅基地,而是承认、保护他们的本应有的选择权。农民盖房子,也包括在国有土地上盖房子,都要服从于国家建设规划,这是另一个层面的问题。所谓的小产权房问题,首先是该给农民的权利不给,叠加了不符合国家建设规划,一个错误引出了另一个错误。解决这一问题,要从头开始,正本清源,在农村土地制度改革、建设都市圈的大框架下,应给农民的权利要给,应缴的税费要缴,不符合规划的要纠正,把小产权房问题解决与都市圈小镇小城住宅建设统筹推进。

我们建议就是农地入市、宅基地流转,这样的话他们就像城里人一样,通过社保体系来对他们托底,这样的话增强透明度和社会监督、加强曝光;农村基层组织治理能力总体上来讲还是偏弱,有些地方管理混乱,集体财产收入被装入腰包,传统的农村治理结构向城市社区治理结构转型也势在必行。

最后一点,就是国土空间规划形成机制也要改革、创新、完善。国家正在推动三规合一,很有必要,也提供了一个反思和改革的机会。空间规划很重要,定下来就要执行,要有权威性和强制力。关键一点是,规划不能无视而要尊重来自市场、社会和实践的信息。再举个例子,对人口流入、城市化潜力大的东南沿海地区,分配的建设用地指标相对较少,导致有项目缺土地,推动地价房价上升。这样的政策导向是否符合市场化、城市化发展规律,是否真正有利于区域协调发展,也需要反思并做出必要调整。

第二个问题,在应对疫情初期恢复经济的比较重要的时期,实质性的深化改革是最好的刺激政策,所以应该尽快推出以要素市场化改革,推动建设发展的一揽子改革发展计划,最近关于刺激计划的问题讨论比较多,比如谈新基建的问题,老基建的问题,消费的问题,确实中国现在无论是消费还是投资都有潜力,但是我认为今后五到十年,应该说城市群加快发展是中国经济最重要的结构性潜能,将会成为就是中国经济增长的新风口-就是你在这个领域中间,你去搞投资,出错的概率相对比较小。

中共中央和国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制》的意见,这个意见发布以后,在社会上反响是相当热烈的,而且这个意见对解决都市圈建设面临的体制机制政策问题可以说是恰逢其时。因为我们平常谈短期刺激政策比较多,改革很多人认为说改革短期之内起不到作用,但特定时期如果相关条件基本具备,与发展方向契合的改革措施也可以成为快变量;更重要的是这样的改革措施激发起来的增长动能和短期的刺激政策相比较,它所激发起来的增长动能不仅体量更大,而且效率更高,所以我们建议就落实中央的文件为契机,尽快推出以要素市场化改革,推动都市圈建设的一揽子改革发展计划。

一揽子改革发展计划包括以下内容:

首先就是人口持续流入,发展潜能大的大型、特大型包括超大型城市,特别是内地一些省会城市,加快制定和修订都市圈建设规划,并尽早的公布,这样就可以起到提振信心、稳定预期的作用。

第二就是现在就可以开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通讯工程等基础设施建设项目。

第三就是制定规划并着手分析建设主要面向外来人口,特别是农村进城人口,也就是进城的农民工的安居房工程。

第四就是推动农地入市、宅基地流转,可以先走一步,就是选择一些小城镇,开展核心城市,就我们这些大型特大型城市,就老龄人口,下乡养老社区的建设试点,

第五就是引导鼓励核心城市相关的制造业服务业企业,疏解到都市圈的周边的这些低成本区域,通过产业聚集转型升级逐步形成核心竞争力比较突出的专业化小镇。

第六就是加快都市圈小镇的商场、饮食、餐饮、旅馆、教育、医疗、卫生、体育、建设、文化、娱乐等等基本公共服务配套商业服务设施建设。

第七就是调整户籍政策和其他人口流动管理政策,对外来人口在都市圈小城小镇安居乐业,就业创业,创造有利的环境。

最后我的想法是,是不是可以选择比如说粤港澳大湾区或者我们在内地的一些重要的省会城市,比如此次国内疫情的中心武汉,武汉其实作为一个省会城市发展都市圈潜力非常大;未来能不能让这些城市先行一步作为都市圈改革发展的综合试验区,率先突破,取得可复制、可推广的经验。

我们做了初步的测算,都市圈建设如果能够搞起来的话,在今后五到十年,每年为全国经济增长可以提供最少0.5到1个百分点的增长,所以这样不仅对短期冲击应对疫情冲击,更重要的就是在相当长一段时期的经济高质量发展都能够提供有力支撑。

专题:多位省部级领导和学者齐聚凤凰 共话经济新态势