中国人民大学叶裕民：中国城市“新二元结构”问题及解决方案

凤凰网财经讯 5月30日中国城市百人论坛2020春夏论坛举行，论坛主题是“中国城镇化新征程：红利与挑战 ”，本次论坛以演播室在线直播形式举办，凤凰网财经全程报道。

中国城市百人论坛成员，中国人民大学城乡发展规划与管理研究中心主任叶裕民分享了关于中国新二元结构一体化的问题，演讲中，叶裕民对于城镇化中新二元结构特征与根源做了详细的分析，并提出了新二元结构一体化解决方案。

一、新二元结构是我国发达城市治理顽疾。

首先，叶裕民观点鲜明地提出，“新二元结构是我国发达城市治理顽疾”。所谓“新二元结构”，是针对刘易斯的“二元结构”缺陷提出来的。刘易斯，提出的二元结构模型有效解释了发展中国家落后的原因以及提出这些国家走向发达的路径，并因此获得诺贝尔经济学奖。刘易斯“二元结构理论”最核心的内容是，所有的发展中国家都存在着发达的工业部门和落后的农业部门之间的二元结构。落后的农业部门边际效应为零，存在着劳动力的无限供给，而在城市里高效率的工业部门有效就业会持续扩张，吸纳农村富余劳动力，当劳动力持续转移，跨过刘易斯拐点，那么城乡产业效率就开始缩小，直至消失，实现城乡一体化走向发达。这是刘易斯揭示的落后农业国走向发达工业国发展和现代化的过程，也被我们国家大量引用的理论。

但叶裕民认为，刘易斯理论有个缺陷，他在研究劳动力转移过程中没有观察到这样一种现象，从农村进入城市的这些农业劳动力并没有全部及时转化为工业部门的主体领域，没有伴随着工业技术进步而获得技能的充分增长，而是长期被城市排斥在经济发展的核心领域之外，这些人规模不断增长，终于在发达城市内部形成了大量城市低效率部门，并聚集形成欠发达区域，导致城市内部贫富差距和发展水平持续拉达，形成了城市内部的二元结构，叶裕民称之为“新二元结构”。

这个“新二元结构”，发达城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区之间，拥有城市权利的本地人与缺乏城市权利的外地人之间的二元结构。所有后发展起来的的发达国家，在工业化过程中都没有出现明显的二元结构，包括德国、日本、美国等等后发展起来的的发达国家，但所有出现新二元结构的国家却大部分都陷入中等收入陷阱，包括巴西、智利、马来西亚等等，大量贫民窟的蔓延是其基本标志。所以，叶裕民认为，新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱的重要原因。

特别值得警惕的是，中国发达城市普遍存在着严重的新二元结构，最典型的表现为都市边缘区的城中村连片区域，形成“城市中村环”，对于这种城中村治理，就是新二元结构治理问题，是90年代以来我国所有发达城市都在致力于解决的问题，但迄今为止仍然举步维艰。

二、新二元结构特征与根源。

新二元结构的一个基本特征，叶裕民概括为“三低两高”，“三低”是土地利用效率低、产业技术水平低，居民收入低；“两高”是换证率（音）高和无证建设的比例高。以广州市为例，广州市各类城中村577个，其建设用地相当于城区建设用地的80%，它的常住人口相当于广州市常驻人口的43%，新市民相当于广州新市民的76.7%，土地利用效率为中心城区的1/10，工资水平相当于城区的1/2，以劳动密集型产业为主，无证建设用地和住房比例非常高，这样的新二元结构就是城市内部，发达城市难以整体现代化的直接原因。

新二元结构产生的原因是什么？新二元结构直接根源与两大城市治理的“孪生难题”。

对于大城市、发达城市来说，新二元结构凝聚两个难题交错，一是城市空间治理难题，就是城中村治理；二是城市社会治理难题，就是新市民住房问题。这两个问题有各自产生的原因，这个原因又相互交织，比如说城中村治理难题，起始于城乡二元制度以及村集体和村民的利益诉求，大量的文章都把它归结于这是根本原因，但叶裕民却认为，城中村难题固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求，以及“排斥性”的城中村改造模式。

新市民住房难题起始于政府公共服务缺失，公共住房短缺。迄今为止解决的主要路径仍然是大量提供保障房，没有把市场化的因素考虑在内。

新二元结构产生问题之后，为什么一直没有解决呢？叶裕民认为，因为这两个难题，人们在研究的过程中互相割裂，没有把它关联起来，出台的政策也相互不相干。城中村更新问题的研究，长期主要聚集在工科，在规划学、建筑学和地理学等相关学科，工科主要关注空间的问题，关注技术的问题，随着新工科慢慢建立起来，开始关注人文。所以，开始关注历史文化保护，开始关注多元利益主体的利益，包括开发商、村集体与村民，也开始关注给人才提供住房。但对一般流动人口的住房，对于广大新市民的住房问题迄今为止没有被工科研究纳入城中村更新的范围。

所以，所有租赁者的整体利益，就是如何满足一般就业能力的新市民及其家庭的居住需求在理论上迄今缺乏深入研究，在现实中表现为“排斥性更新”。所以，工科有方法，有技术手段，但是缺情怀，缺目标，它没有把解决流动人口的住房问题放入他的研究框架下。

2011年以来，社会强大的呼声使得规划界开始关注流动人口住房问题，开始把为流动人口提供公共住房纳入政府的政策框架下，但2018年农民工监测报告显示，迄今为止的流动人口住的保障房是2.9%，比例非常低，他们住各种宿舍12.9%，还有的流动人口购买商品房19%。剩余的人住哪里呢？大部分多是住在城中村，非正规住房当中，也正因为如此，我们为流动人口的公共服务没有办法去配给。

城中村更新和新市民的住房问题研究成果其实非常丰富，但由于学科局限性和部门化管理特征，各学科研究都自成体系，缺乏交叉和联动。对于这个问题的“孪生性质”缺乏解析，研究城中村不关心住房，研究住房不关心城中村更新，使得一对孪生难题生生拆开，最后找不到答案。

叶裕民表示，历史的问题要用历史的方法来解决，既然在过去40年时间里，城市郊区可以自组织为1-2亿非户籍人口提供可支付住房，要尊重这样的历史选择，在城中村更新转型的发展时刻，把流动人口住房转型需求纳入到城中村更新规划，延续他们的合作关系，这是寻找城中村更新和新市民住房联动解决的破解之道。

三、新二元结构一体化解决方案。

城中村更新过程中，为本地居民提供合法补偿的那些住房，扣除他自住需要的部分之后，把富余的部分建筑面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积可支付住房，把原来非法出租变为合法出租，非正规市场变为正规市场，把新市民住房供给直接解决在城中村更新改造的过程中。联动解决，城中村更新和新市民住房供给问题，使城中村更新走向终结，同时保障了新市民住房供给。

叶裕民表示 ，经过4-5年时间的跟踪研究发现，当广州城中村更新到30%时，就可以满足58%的流动人口居住需要，当城中村更新到50%时，可以满足97%的流动人口可支付住房的需要。如果按小口径，就可以大大地有富余，广州作为中心城市，人口还会再聚集，住房还是有供给的空间。

叶裕民表提供的一个住房改革方案。她表示，这几天广州正在编制新的城中村更新规划，这个方案有可能被纳入广州的规划：

1、它可以为数百万新市民和城市中低收入居民提供可支付住房，为他们的美好生活创造空间载体。

2、以规划来保障了村民的资产权益，实现本地原住民资产性收入可持续增长。

3、创新制度供给，把实现城市“居者有其屋”的社会成本降到最低，完全通过市场化的手段来解决。

4、以市场化机制激活存量，所以，我们这个方案是不新增土地，不新增建筑面积，儿科医解决数百万居民的可支付住房问题只是通过原来存量的设计方案调整，使得供给和需求相均衡，相匹配，这样我们可以实现土地的集约利用。

5、以最大幅度地降低政府负担公共住房的需求。

有了住房问题，市民化才得以推进。但市民化问题的解决一定要以可支付住房为前提，否则就没有空间载体。以可支付住房为载体，通过“7化”有效推进市民化。

1、非户籍人口可支付住房市场化。

2、以住房为载体迁移家庭化。这是中国的痛。

3、家庭生活社区化。

4、社区治理民主化。

5、以社区常住人口为基础实现公共服务均等化。只有这样，所有的流动人口公共服务均等化才真正地得以实现，安居乐业才有了空间基础，有了安居乐业他就要不断学习了。

6、通过广泛教育与培训促进人力资源资本化，为产业结构升级提供高质量的就业队伍。

7、非户籍人口中等收入化。他的就业提高了，收入提高了，大量非户籍人口开始中等收入化，建构了社会一体化的现代社会结构，最终实现社会一体化、产业高效化、城市整体现代化。

这是一个联动解决方案。