中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞：从职住视角看下一程城市化的未来

凤凰网财经讯 5月30日中国城市百人论坛2020春夏论坛举行，论坛主题是“中国城镇化新征程：红利与挑战 ”，本次论坛以演播室在线直播形式举办，凤凰网财经全程报道。

中国城市白人论坛秘书长（执行）、中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞发表了题为《从职住视角看下一程城市化的未来》的演讲。

倪鹏飞表示，对于城市化的理解，不光是城市化，人类住区的活动，实质上就是两点：一个是“职（工作）”，一个是“住”（生活）， 把人类住区突破了乡村和城市的限制，无论是游牧社会还是乡村社会都是职住的问题。

一、下一阶段正在从目前的职住离异转向职住一体的城市化。

倪鹏飞称，从一般的规律来看，国外的情况或一般的情况，没有职住分异的情况，他们的职住就是一体的。在农村工作，农村就业，农村居住，一转就到城市里了。像刘易斯拐点农村劳动力转移模型，它就是假设两者没有区别，没有分离。但是在中国情况特殊。

最初职住一体都在乡村，最后职住一体都在城市，但是都在城乡，还不是城市。

现在处在三个阶段的迈进过程中，一是职城住乡，早前或前二三十年这是比较广泛的事情，很多的农民工和其他人在城市里挣钱了以后，不是居住在城市里，而是在自己的家乡乡村里建房。

城市化过程中的第二个阶段，目前比较普遍的一个现象，职城住城，职在城市里住在城市里，但是大城市周边的人在本城市上班，在城市里买房，这是职在城市住在城市的情况。但有很多人是在异域城市工作，但是他又在他自己的家乡城市去买房，这是目前比较普遍的一个现象，倪鹏飞认为这不仅是一个现象，而且是重要的阶段。

再接下来就进入了职住同域同城，或者说职住同域异城阶段。职住同域同城是说无论是当地人还是异地人，在这个城市工作，就在这个城市买房，这是期待的结果，这可以说是完全城市化的。还有一种情况是职住在同域异城，这是作为一个异地人，可能在一个大都市里工作，但是可能在大都市周边买房，这暗示着前面职住同城同域是说城市化的，这是说都市圈化和城市群化的概念。所以，未来的发展方向总体上，是要从第二、第三阶段，特别是从第三阶段（大部分目前处在第三阶段）向第四阶段迈进，这也是将来要推动的。至于第五个阶段，可能是在十年之后的，这十年中第四个阶段是主要的，再过十年后，城乡真正实现了一体，城市化率可能达到75%，职城住城，职乡住乡都不是很大的问题了，当然这有都市圈的概念，都市圈里城乡的概念。

第二个观点，从职业收入牵引转向生活居住的城市化。

城市化有一个动力，需求有一个重大的转变，是从前期的就业增加收入到城里，转向不仅仅是这个原因，更主要的是在城里生活的转变。

亚里士多德说，“人们来到城市，是为了生活；”，他的后半句，“人们居住在城市，是为了生活得更好。”城市化现在仍然有动力的原因，是因为城市比农村的生活收入等等各方面要更好一点，人们为了获得更好的生活，人往高处走，就要到城市里来。

回顾一下中国城市化的进程，从职住的视角看这个进程会发现，开始的时候主要到城里就业，当时八十年代中央提出一个制度，“允许农民自带干粮进城”。到城里来可以，但所有的事情都要自己解决，衣食住行。当时就有这样一个制度性的创新和突破，使工业带动的城市化，或者说职业收入牵引的城市化就开始了。

第二个阶段是2003年以后，土地制度等改革之后，发现了新的促进城市化的动力，通过土地财政融资，通过大规模的基础设施建设推动城市发展，就是土地城市化的阶段，当然也带动了房地产的发展。

第三个阶段，现在从这个阶段，已经到了为了获得更好的生活来牵引带动城市化的节点。当然到城市里来，就是要享受城市里更好的公共服务和基础设施，要居住到城市里面来。

是不是要逆城市化了？倪鹏飞表示，城市化已经不可逆转，一定会很强劲的持续下去。原因如下：

1.农村青年如果想要结婚的话必须要在城市里买房，要住在城市里才有可能，这几乎在80%的全国农村到适龄结婚的人，都出现了这种情况。

2.已经结过婚的家庭有一点钱的打工家庭，他们为了孩子很好的教育也都在城市里买房，搬到城市里去了，当然也有一些为了老人的养老或者医疗方便到城市里居住，但是最强劲的就是前面这两个因素。能够最终城市化的人口，长久稳定城市化的人口还是年轻的人口，婚姻和教育两个因素是作为生活主力，推动中国下一步城市化将会强劲的持续下去。

第三个观点，农村的转移人口的权利，城市化人口，从进城农民变成市民，原来的分割将会走向融合。

现在有三点：居住，工作，权利（公共服务）。

过去总理解是和户籍联系在一起的，过去户籍在哪里，这些都在哪个地方。现在除了特大型一线城市之外，甚至包括一线城市在一段时间内都有一个买房解决户籍的问题。至于目前省会城市都可以解决，有的可以很好的解决教育问题，因为教育是核心。很多家庭到省会城市和大城市买房都是为了解决小孩的教育问题。

实际上附着在转移人口上的几个权利，这些权利是附着在职和住上面的，当职和住转移的时候，这些权利就跟着转移，职住不转移的时候它们就不转移，这是一体化的状态。

但在职住分离的情况下就有很大的区别了。职住分离的情况下，这种权利主要附着在住上，你住在哪个地方，你的那些权利和公共服务，就业、居住、社保、医疗、教育等几个权利基本附着在住的上面，因为住和户籍联系的更紧密，即便是就业保障，它都不附着在就业上面，也是附着在住的上面。因此，目前出现了一个分割。

但随着前面的职住走向一体，相信流动人口或者转移人口的基本权利，或者基本公共服务也会走向农和，走向一体。

二、从职住视角看，究竟有哪些问题。

2.1职住分离导致农村转移人口权利分割。

转移人口在城里就业没问题，但是就业保障没有人解决，你要失业了没有人解决救济金的问题，尽管现在有失业保险，但针对农民工的失业保险缴纳率相当低。

第二个分离是居留和居住保障权的分离。现在，农民可以居留在城市，但是居住权和住房保障并不提供。

第三个分离是生活和生活保障权的分离。在城市里，如果挣钱了可以生活，但是涉及到生活保障的教育、医疗、养老等等公共服务，还是在农村。

2.2职住离异导致住房和公共资源的错配非常严重。

目前在农村转移人口主要附着在住上而不是职上，前段时间说工资上涨太快了，现在有些公积金还要取消，这就更加使得许多公共服务公共资源和住挂钩，这就导致了新市民城市化比较缓慢。另外中心城市和城市中心区的人口向周边的疏解也比较缓慢，进而导致住房和公共资源的严重错配和浪费。

2.3职城不稳、职乡不能的就业风险加大

三、对策建议。

（一）以住为抓手，建设新市民安居工程。

既然很多城市化的实质是在住上，过去之所以那些城市不愿意解决农民工的户籍所享有的那些公共服务，总体的机制，如果和住连在一起，也能够有个很好的解决。

住和公共服务权利是联系最紧密的，主要附着在住上。倪鹏飞建议，能不能采取机制化的办法，以“住”为抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”，作为长期的政策来推动。农民工的问题或新市民的问题核心问题就是“住”，把房子解决了，他的公共服务目的就通过一定的机制设计就能够解决了。

（二）以城市为本体实施新市民职住一体化工程。

倪鹏飞认为，要借鉴棚户区改造的经验，原来城市中低收入人群采取拆迁安置的办法，新农民工为城市做了很大贡献，他们为什么不能享有一样的政策呢？建议如下：

第一，新市民安居工程主要是针对农民工或新市民聚集比较多的都市圈，三十余个大城市（包括东南沿海），设计一定的条件，他要有稳定的就业、社保等等。如果没有这个条件，都去申请了，职住一体，就业是前提。

第二，可以建在大都市周边和都市圈的城市里，总体要在他通勤范围之内，当日通勤圈之内，这样他就可以在都市圈里同时工作和居住，这是同域的城市化。

第三，为了调动地方的积极性，1.要给地方指标，这些城市如果能接受新市民，建设安居工程，就可以给他增加指标或对指标进行调整；2.允许探索集体建设用地入市。

（三）以资为保障开启新市民的就业工程。

资金的办法就是采取棚户区改造（的方法），央行发行抵押补充贷款工具，由开发银行来支持；按保障房的标准来减免税收；进行配套和基础设施的建设，基础设施主要是快速交通系统，公共服务主要是教育，包括优质的教育、学校。

以就业为抓手，抓好新市民的就业问题。采取三个措施：

1、新市民积极参与就业的那些中小微企业，要给予正常的支持。

2、要支持城市里，为城市服务的那些新市民参与的产业，刚才提到街边的东西，要给予政策性的支持。

3、要给新市民进行就业培训，把它纳入到城市里中小企业服务体系里，有就业的培训，信贷的担保，信息的服务等等一揽子计划

4、建设以城市为蓝本的新的制度体系，包括战略和规划，制度和政策，也包括管理和服务。