严金明：国土空间规划应留白提升应急弹性

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、教授、长江学者严金明发表题为《后疫情时代人地关系再认知》的演讲。针对国土空间治理能力现代化方法论之变，严金明表示，空间治理规划是龙头，而规划的时候要有法，要站在现代法治的角度看。

此外，他提出了四个反思：

1国土空间规划应留白提升应急弹性

2以“简政放权”优化应急管理效率

3加强公共卫生设施建设

4全面加强自然资源管理的信息智能化支撑建设

以下为演讲实录：

刚才听了段进老师的演讲也深受启发。刚才毛老师在开始也是讲得很好，下面我就后疫情时代人地关系再认识和大家做个交流。刚才段进院士讲的疫情促思规划学科的发展，我讲的主要侧重于在理念、规划、空间治理等等方面。

大家都是专家，我再想，很多东西的源头是和人地联系在一起的，里面的人、地、房这几个要素，我主要把人地关系再给大家交流一下。实际专家研究得也很多，很多学科在人地关系特别是地理学作为研究对象。两者之间，我们始终围绕着人对地的依赖性和能动性产生关系，我们一般说人必须依赖地提供的资源环境和空间场所，作为生存活动的基础；同时，人也通过主动认识，利用和改造地达到满足和自我需求的目的。一个地的要素，一个人的要素，在不同的历史时期，人们对它的认识是不一样的，如果我们把时间拉得长一点，从整个历史来看，从原来的原始文明到农业文明，到工业文明，一直到现在走入生态文明时代。这次疫情时，促使我们反思一些东西，又给我们提出来一些新的挑战和冲击。所以，疫情时代，对人的冲击，我们自我保护的意识要提升，风险规避欲望加强了，也有不确定性，也就有一些恐慌（情绪）会加剧。

记得在武汉封城时，有记者采访我对这个问题怎么看？其实当时我也没有完全看清楚，我说现在我也没有定论，究竟封城对还是不对，要不要封城，等到过了若干阶段以后，这个问题逐渐就能看清楚。时间到了研究，大家对这个问题看得比较清楚，特别是中国和西方国家尤其是美国之间，这方面来看时，我们封城的作用和效果也还不错。我们对这个问题的认识也就慢慢地清楚了。

疫情的时候，对人与人之间也有冲击，社交距离的拉大，保持一定的距离，交往方式更为多元，包括线上模式更为青睐，现在活动的频率是面对面下降了，在线的更多了。实际对人与地的冲击，个人安全空间的诉求加强，独立的生活圈各种诉求提升，对美好生活的环境诉求也是加强。其他的对于消费而言，对于投资而言，甚至对于我们的进出口而言，在疫情时代都给我们带来了一些冲击和挑战。所以，我们反思时，要尊重认识与遵循自然的规律，比如在特效药疫苗和特效药问世之前，社会管理的措施等方面。对于城市的韧性，规划的弹性，规划自身的规律方面，呼唤我们治理能力的提升。

十九届四中全会提出“从国家治理体系和治理能力现代化”这样大的角度来说。到空间上时，也需要我们说的更聪明，更智慧，更健康来应对这样合法的“黑天鹅事件”和其他各种自然灾害的能力。

基于以上的基本认识，我和大家交流两方面：

1、伦理观，这个基本的认知，人地关系的认识论。

2、治理观，国家空间治理体系和能力方面，现代化方面的。

伦理观，人地关系的认识，我们这些年也是在仅仅地转变过程之中，从我们的学生时代到以后当老师，再慢慢到学术研究，我们国家处理改造自然的构成之中的时候，实际很多方面也是在改变。我们这种转变可能要更加得注重。

我们强调道法自然，要从人类中心观到自然的中心观，实际人类中心观，以前在某个特定的历史阶段强调“人定胜天”，“人有多大胆地有多大产”等等说法。自然的中心观，我们要承认自然客体价值与地位，主观能动的有限。所以，客观规律的本质是不以人的意志为转移的，因此要充分遵循这样的规律，道法自然，法其实是一个动词，要遵守、尊重，按照自然的角度来进行我们的行动。

道法自然是认识规律+顺应规律。实际上，这是自然辩证观或者自然辩证法，在揭示自然系统、生态和自然生态系统实现高效率、可持续和包容性的高质量发展的逻辑。

1.2边界分明：从自我利己观到两分责任观

自我利己，个人利益高于一切，个体贪婪逐利的结果，从一个角度来说更能够有效地促进社会和公众福利的增进，亚当·斯密研究经济学起点也是自我利己观的基础上发展的。

两分责任观：个人利益与公共利益相辅相成，互为表里，应当兼顾并重。所以，坚持个人和公共利益两分责任观是更好的选择，这里有一个边界分明：规则边界+管理边界+主客体边界，从这个角度往下延伸。

1.3物尽其用：从肆意消费观到人地和谐观

这大家都很了解，我不做过多解释。从物尽其用的角度，效率提升+节制发展+优化引导，在这种时候实行结构优化到功能效益最大化，这是系统化的基本逻辑，我们充分利用资源以最大化实现其价值的伦理观念。

在疫情期间，我们仍然在强调节约，但更要合理的理由，这是土地利用更高的视角来看。现在我们强调土地集约，也强调其他等等，但集约也是有限度的，它也存在着边际报酬递减，所以我们在集约合里中寻找二者中间的最优发展中间。效率提升、节制发展和优化引导。

1.4生态文明：从经济至上观到绿色发展观

有些人甚至有些学派把经济自然观放在一切，要发展经济是硬道理，这是对的，但不能以经济作为评判一切事物的价值尺度，以经济利益解释一切人类活动的基本观点，这很难完全这样解释。所以把绿色发展观，还是要把经济、社会、生态实现综合效益最大化放在优先地位，特别注意规避重大损失和重大风险。

所以，我们把生态文明类比，从山水林田湖的角度，或者从地域系统有大有小，实际上是一个命运共同体的角度，是把他们从联系人体的系统，心脏、骨骼、血管、肌肉、皮肤，从生态保护和生态文明的角度来构建的时候，把它看成是一个生命体系的系统，我这里从系统的功能、安全屏障、基础结构、动力机制、运输通道等等做了这样一个框图。

二、治理观：国土空间治理能力现代化方法论之变

我在这里面提出几点，有些是相同或类似的。空间治理规划是龙头，而规划的时候要有法，要站在现代法治的角度看，所以我们说要有良法善治的相结合。我和我们的团队最近把国土空间规划良法善治构建了基本的逻辑框架，大家看右图，我们遵循“良”的价值理念与法的完整体系，遵循“善”的思维意识与治的秩序机制上。这篇文章我们发在了今年的《土地科学》上，这里不展开了，大家有时间可以批评指正。我们从“五级三类”的规划角度，用法的形势先明确逻辑框架，最后明确下来。

在基础上提出了几点应对反思，与疫情联系起来。

2.1 国土空间规划应留白提升应急弹性

这时候我也是把专家的一些东西进行了总结和提升，刚才段老师也讲到了，国土空间规划的时候，作为基础性的规划，特别是作为自然资源和空间的规划时，我们从留白的角度要提升它的应急弹性。从应急和规划看，以前我们考虑的并不是特别多，但实际上在日本东京和其他几个地方感觉很明显，走到哪里他们都有应急的避难场所，因为日本地震比较多，你和一般老百姓聊天的时候，他们就知道附近哪儿有应急空间，如果一旦发生问题，他们就知道去那里躲避。现在在北京和其他城市也留了一些，但我们宣传不够，在规划的时候是不是特别科学，在空间上的布局怎么更合理。

一般老百姓都不知道在哪里，人民大学有一个，在国学馆下面，但是问老师他们大部分都不知道在哪里。

以前我们往往做规划喜欢做到非常细致的地块，把所有的都考虑进去，有些东西有不确定性，我们现在没有百分之百的能够预测未来，在这里适当留白与弹性结合起来，即使有空间规划的指标，是不是可以变成机动指标，留出弹性空间。

2.2 以“简政放权”优化应急管理效率

这次在武汉和其他一些地方，我们看到有些管理体系不能适应管理，各个地方支援的大量的应急物资突然到了武汉的时候，怎么发放下去？反而做不到，反而我们利用了一些快递来由他们分发的时候，效率一下子提高了很多，这样减少了社会大众的质疑，要公开、公正和透明。所以，我们从简政放权的角度来做。

我们要强化用地指标快速精准，要建立立体化的自然资源管理应急机制，精简行政审批流程，精简不必要的累赘的程序。

2.3 加强公共卫生设施建设

在这方面，一是要加强环境污染治理设施的建设，加快农村公共卫生基础设施建设，转变基础设施建设模式，以适应新的时代特别是新的科技发展等方面的要求，同时与群众的需求结合起来。

2.4全面加强自然资源管理的信息智能化支撑建设

刚才段老师展开的比较多一些，我们要构建自然资源的大数据体系，搭建国土空间基础信息的平台，特别是“一张图”怎么做好，原来我们做的国土空间一张图对现状做得比较好，在全国把960平方公里形成起来了，但我们一直对国土空间全国规划图在信息平台建设上差得比较远，这方面还有很大的潜力可挖，所以，要构建“互联网+自然资源政务服务”体系，不能各地都是信息孤岛，之间相互形成壁垒，在疫情期间要快速应对的时候就远远跟不上了，这些需要我们做一些工作。

我就讲到这里，谢谢各位，请大家批评指正。