瞭望|两万亿元的财政政策扩张力度是否合适？

◆ 政府工作报告对2020年财政赤字率按3.6%以上安排，财政赤字较上年扩大1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债

◆ 就目前来看，财政政策的扩张力度是合适的。针对今年各种不确定因素，财政政策、货币政策相机调整的潜在选项多，政策回旋空间大

如何理解财政政策更加积极有为

文 | 张立群

当前和今后一个时期，我国发展面临的风险挑战前所未有。针对这一状况，政府工作报告明确指出，要加大宏观政策实施力度，并要求积极的财政政策要更加积极有为。

为此，政府工作报告对2020年财政赤字率按3.6%以上安排，财政赤字较上年扩大1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。

那么，财政政策应该怎样“积极有为”？两万亿元的财政政策扩张力度是否合适？

尽快恢复需求

我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，面临着结构性、体制性、周期性问题相互交织所带来的困难和挑战，经济下行压力加大。特别是需求不足的矛盾持续发展。2010～2019年，中国出口（美元）增长率由31.3%降低到5.0%；投资增长率由23.8%降低到5.1%；消费增长率由18.33%降低到8%。三大需求增长水平出现持续下降，导致宏观经济总供求关系发生失衡。

突如其来的疫情对中国经济造成严重冲击。一季度GDP同比下降6.8%，增速较上年同期降低13.2个百分点，为有季度GDP统计以来的首次负增长和最大降幅。对居民消费购买力、企业组织生产和投资的能力、政府财政支出能力等，都带来负面影响。这意味着恢复国内市场需求面临严峻挑战。随着复工复产的全面推进，生产和供给较快恢复，4月份工业已恢复正增长，但消费、投资、出口需求恢复明显滞后。疫情全球蔓延对世界经济和国际贸易正在造成严重冲击，外部订单收缩所带来的出口下行压力不可低估。需求不足的矛盾进一步加剧。所以，微观层面的保企业和宏观层面的稳增长，都要求必须切实解决国内市场需求不足这一突出困难。

综上，应对前所未有的严峻形势，必须坚定实施好扩大内需战略；加大宏观政策实施力度，必须充分而合理地把财政货币政策的巨大合力聚焦于扩大内需。要着力推动消费回升，积极扩大有效投资。把包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场的巨大消费潜力尽快释放出来，把新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展所蕴含的巨大投资潜力尽快释放出来。需求恢复的程度，决定着经济增长回升的水平。

重在提振投资

扩大内需，必须分析其内在联系和逻辑顺序。内需包括消费和投资两个既相互区别，又密切联系的部分。在疫情冲击下恢复国内市场需求，首先要恢复消费需求，因为这关系到基本民生活动的恢复。但如果推动消费持续回升，就必须在保企业稳就业增收入上尽快取得成效。实现这一目标，必须发挥好投资的关键作用。

投资既关系到中长期供给能力和供给水平提高，也关系到当前需求和订单的扩大。决定投资需求的既有预期、资金成本等市场因素，也有从整体利益、全局和长远需要考虑的政策因素。与决定消费需求的主要是收入和预期等市场因素不同，政府宏观政策具有很强的扩大投资的能力；而由于资金回报等制约，直接扩大消费的能力则较弱。加大宏观政策逆周期调节力度，非常重要的是通过政策因素提振投资，带动企业订单增加、生产恢复，进而支持就业与收入形势好转，最终实现扩大消费目标。因此，加大宏观政策实施力度，关键需考察财政政策、货币政策在提振投资方面的预期效果。

财政政策扩张力度合适

一些观察认为2020年财政政策扩张力度为2万亿元，并认为对冲疫情冲击的力度不足。对此，需要更深入地探讨。

首先，分析政府工作报告对财政资金的安排，需注意地方政府专项债券发债额度为3.75万亿元，较上年增加1.6万亿元；这部分发债不包括在预算赤字内。考虑这部分发债，则财政政策的扩张力度应扩大为3.6万亿元。

其次，更重要的应观察财政资金在提振投资方面的安排。第一，政府工作报告明确要求提高专项债券可用作项目资本金的比例，这意味着专项债资金调动投资资金的能力提高，乘数效应提高。据此分析，专项债增加1.6万亿元，最终调动增加的投资资金规模应在2万亿元以上。

再次，政府工作报告安排中央预算内投资资金6000亿元，重点支持“两新一重”项目建设。这也是支持基础设施投资的财政资金，而且也有乘数效应。综合考虑这两部分因素，今年财政政策提振基础设施投资的资金规模（考虑乘数效应）在3万亿元左右。据此计算，可以推动今年全年基础设施投资增速提高到17%左右。1～4月份基础设施投资同比下降11.8%，如果全年增速达到17%，则5～12月基础设施投资增速要达到27%左右。2019年基础设施投资增速为3.8%，可见财政政策推动基础设施投资增速提高的幅度非常之大。

最后，还应该看到，改革深化将使基础设施投资领域民间资金、社会资金进入渠道拓宽。例如多年实践探索的PPP融资模式，通过改革进一步完善相关体制机制，其动员基础设施投资资金的潜力巨大。2019年PPP项目融资2.4万亿元左右，占基础设施投资额的16%左右。这表明通过深化改革，可以明显提高财政资金投入的乘数效应，进一步提高宏观政策逆周期调节的实际力度。

因此，就目前来看，财政政策的扩张力度是合适的。

当然，从中国经济长期向好的基本面，以及我国政府债务水平的国际比较看，根据需要进一步提高财政政策实施力度的空间仍然很大。2019年中国政府债务占名义GDP的38.5%,而美国政府债务占名义GDP的比重超过100%，日本政府超过200%。中国政府进一步发债的空间仍然很大。特别是中国经济正处于新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化全面快速发展时期，既有强大的生产和供给能力，以及充裕的人力人才等要素保障；又有超大规模的国内市场及其所蕴含的巨大需求潜力。因此中国经济具有长期的高成长性，中长期发展所形成的红利巨大，中长期债务的回报率高，债务收支自我平衡能力强。所以，针对今年各种不确定因素，财政政策、货币政策相机调整的潜在选项多，政策回旋空间大。

综上，今年政府工作报告加大宏观政策实施力度的安排是准确到位的，通过改革开放进一步提高效率的空间很大；针对各种不确定性变化进行相机调整的空间大。因此，落实好政府工作报告的相关工作安排，就一定可以实现“六稳”“六保”目标，一定会开启中国经济持续回升向好的新周期。LW

刊于《瞭望》2020年第22期