全岛封关、零关税、低税率，海南自由贸易港野心有多大？
海南自由贸易港是中国首个对标国际高水平开放标准建设的自由贸易港。“零关税”等政策致力于最大限度地降低壁垒，使贸易投资自由化、便利化，旨在将海南打造成为中国市场经济发展的一个增长型区域。
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文 | 《财经》特约作者 邹碧颖
6月3日，海南自由贸易港11个重点园区同步举行挂牌仪式。作为自由贸易港政策的主要承接地和先行先试的“孵化器”，这些园区将充分利用制度创新优势，率先实施相关政策和进行压力测试，推动海南自由贸易港建设加快发展、创新发展。
“将海南自由贸易港打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户。”6月1日，中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》正式对外公布，标志着海南从2018年4月启动的自由贸易试验区建设阶段迈入了自由贸易港建设阶段。
海南自由贸易港的实施范围为海南岛全岛。《海南自由贸易港建设总体方案》在贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动等方面推出了诸多利好政策，被官方总结为60个政策亮点。
方案提出，到2025年海南将初步建立以贸易自由便利和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，到2035年成为中国开放型经济新高地，到本世纪中叶全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。
这是海南继1988年独立建省成为特别行政区、2010年建设国际旅游岛之后的又一次重大历史发展机遇，也是中国新一轮扩大对外开放中推出的重磅举措。
对外经贸大学中国自贸区研究院首席专家李光辉向《财经》表示，目前全球政治经济形势复杂，面临百年未遇之大变局，既有机遇又有挑战。中国将积极应对挑战，抓住机遇，推动建设人类命运共同体。而在国内层面，中国的经济发展模式正由原来的外向型经济向开放型经济体系转变，要营造国际化、法制化、便利化的营商环境，对标国际经贸规则，这就需要有开放引领开放型经济发展的引擎，需要通过新平台构建开放型经济新体制，不断探索深化改革，扩大对外开放。海南自由贸易港正是在此大背景下孕育而生。
华夏新供给经济学研究院院长贾康向《财经》记者表示，海南自由贸易港是中国以“全球最大体量”为特征而对标国际极高水平开放标准建设的自由贸易港。海南的“零关税”等政策，致力于最大限度地降低要素流动壁垒，使贸易和投资自由化便利化，旨在将海南打造成为中国市场经济发展的一个独特的增长极区域，这不仅将极大促进海南的经济社会发展，而且将对全局的解放思想具有昭示与引领作用，也有利于提升中国坚定不移推进改革开放的国际形象。
适时开展全岛封关运作
截至目前，中国共设立了18个自由贸易试验区，而海南是中国唯一一个由自由贸易试验区迈向自由贸易港建设的地区。海南自由贸易港与其他自由贸易试验区究竟何有不同？
在李光辉看来，自由贸易试验区旨在探索中国新一轮改革开放的路径，以制度创新为核心，力争形成可复推广的经验。而海南自由贸易港在建设中则要对标新加坡，参考香港和迪拜。这些均是在全球具有领先地位、建设较为成熟的国际自由贸易港。
李光辉分析，自由贸易试验区的海关监管模式是“一线”放宽、“二线”管住，自由贸易港则是“一线”放开、“二线”管住；自由贸易试验区可以先行先试，以制度创新为核心，而自由贸易港更强调制度集成；自由贸易试验区缺少具体的优惠政策，需要通过先行先试进行摸索，自由贸易港则在诸如个人所得税、服务贸易的关税等方面设立了具体政策；此外，在除涉及国家安全和经济社会重大事项的方面，自由贸易港几乎实行全面放开。
实际上，在《海南自由贸易港建设总体方案》中，海南的特别之处首先体现为全岛封关运作、更加自成一体的海关监管模式：在海南自由贸易港与中华人民共和国关境外其他国家和地区之间设立“一线”，在海南自由贸易港与中华人民共和国关境内的其他地区（内地）之间设立“二线”。
“一线”放开，即制定海南自由贸易港禁止、限制进出口的货物、物品清单，清单外货物、物品自由进出，海关依法进行监管。制定海南自由贸易港进口征税商品目录，目录外货物进入自由贸易港免征进口关税。以联运提单付运的转运货物不征税、不检验。从海南自由贸易港离境的货物、物品按出口管理。
“二线”管住，即货物从海南自由贸易港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税。行邮物品由海南自由贸易港进入内地，按规定进行监管，照章征税。
天津师范大学自由经济区研究所所长孟广文在接受《财经》记者采访时解释，这意味着禁止、限制进口清单和进口商品征税商品目录外的货物、物品，都可以自由进出海南。但这种自由进出仅限于关税意义上，并不意味着放松生物安全等诸多安全管控。而通过琼州海峡进入内陆的一般货物，包括电商商品在内，均须照章纳税，尽管符合一定条件的商品可免征关税，但仍然要征收增值税、消费税。
通过“一线”“二线”的划分，《海南自由贸易港建设总体方案》进而提出，实现岛内自由。2025年前，海南将适时全面开展全岛封关运作评估，待条件成熟后实施全岛封关运作，不再保留洋浦保税港区、海口综合保税区等海关特殊监管区域。由境外启运，经海南自由贸易港换装、分拣集拼，再运往其他国家或地区的中转货物，简化办理海关手续。货物在海南自由贸易港内不设存储期限，可自由选择存放地点。
对此，孟广文指出，一般的综合保税区无法实现货物无限期存储，海南今后不设货物存储期限，使货物可以免于正常的海关监管，更加凸显了自由贸易港的开放政策，能较好地保证货物自由与投资自由。
据了解，海南采取的全岛封关运作的海关监管模式并不鲜见。孟广文介绍，为吸引投资，发展贸易与金融服务业，诸如新加坡、中国香港、蒂里亚斯特等自由港，以及美国对外贸易区、巴拿马和迪拜等自贸区，均采用“境内关外”的海关监管模式，以期最大限度为商家提供贸易便利，减少航运物流及贸易成本，通过物流与贸易量的增加、服务业的发展为设区国与地区增加收入与福利。
零关税、低税率、简税制、强法治
在全岛封关运作的前提下，《海南自由贸易港建设总体方案》提出，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。这被外界普遍解读为海南对标国际最高开放标准的重要举措。
孟广文介绍，此前中国的自由贸易试验区实施的并非“境内关外”的海关监管模式，而是海关特殊监管政策，即使是包含在自贸区内部的保税区，也只是体现为以缓交关税为特征的贸易便利化措施，优惠政策中少有涉及税收减免的内容。海南提出“零关税”“低税率”“简税制”，已是在接轨国际自由贸易港标准。
按照《海南自由贸易港建设总体方案》，海南“零关税”将分为两个阶段实行。2025年全岛封关运作前，通过“零关税”正负面清单，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。2025年全岛封关运作、简并税制后，对进口征税商品目录以外、允许海南自由贸易港进口的商品，免征进口关税。此外，海南将离岛免税购物额度由每年每人3万元提升至10万元，扩大免税商品种类。
李光辉评价，零关税和岛内消费免税、离岛免税将使海南自贸港获得与香港对标的可能。
而在“低税率”方面，《海南自由贸易港建设总体方案》提出，自6月1日起，对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税。对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。
作为对照，中国内地企业所得税率一般为25%，符合条件的小型微利企业所得税的税率一般为20%。国家重点扶持的高新技术企业所得税的税率一般为15%。贾康认为，海南自贸港推出的税制政策组合在国内具有创新意义，15%企业所得税税率在中国处于规范化的各税率档次中的最优惠水平，显然是在对标中国香港、新加坡等国际自由贸易港的高标准，以利于吸引投资。但他同时也强调，所谓“高标准”并非在直观形式上要达到维尔京群岛、开曼群岛等“避税天堂”的标准。
在“简税制”方面，《海南自由贸易港建设总体方案》提出，在全岛封关运作的同时，依法将现行增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，启动在货物和服务零售环节征收销售税相关工作。
对此，孟广文认为，世界典型自由贸易区（港）在贸易、投资、经营、金融和人员进出方面实现自由化和便利化，就是在政策和法规内容上尽可能减少限制和约束。法规少、内容少、结构与形式简单，减轻企业与个人的报税负担，才能提高效率，便利经商。而贾康评价，海南自由贸易港的税收制度组合符合税制改革的基本逻辑取向，考虑到了政策施行的渐进过程，其战略设计思路值得肯定。
据了解，《海南自由贸易港建设总体方案》中的改革政策措施，凡涉及调整现行法律或行政法规的，将经全国人大及其常委会或国务院统一授权后实施。不过，孟广文分析，自贸港特殊的税收等政策长期来看必须要有法律依据作为保障。
孟广文介绍，尽管自贸港建设初期可以调整国家某些现行法律法规的实施，但世界上典型的自由贸易区（港）大都拥有较为独立的法律地位，以保持自由港和自由贸易区政策的稳定性。诸如英属维尔京群岛、泽西岛、马恩岛是英国女王自治领地，香港特别行政区也有香港基本法保障其法律地位。蒂里亚斯特自由港、巴拿马和迪拜自贸区均制定有相关法规。
此次公布的《海南自由贸易港建设总体方案》也提出“强法治”，避免海南成为“避税天堂”。此外，还要制定实施海南自由贸易港法、制定经济特区法规、建立多元化商事纠纷解决机制，营造国际一流的自由贸易港法治环境。孟广文强调，这也是世界上典型自由港和自由贸易区避免洗钱等违法犯罪活动的通行做法，即经济活动自由但要合法合规，不能为违法犯罪留下飞地与窗口。
海南自贸港会取代香港吗？
除了税收方面的政策利好，《海南自由贸易港建设总体方案》还推出了许多亮点举措，比如实施跨境服务贸易负面清单制度，实施市场准入承诺即入制，支持发展房地产投资信托基金，鼓励海南自贸港向全球发债，以及对外国人的多项入境免签政策等等。
李光辉评价，海南因其独特的地理区位优势，成了自贸港的试验田，成了零关税、低税率、封关运作、贸易自由、人员流动自由的前沿探索阵地。这些政策实施与探索，无疑比早已在全国布局的自由贸易试验区更进一步。这样的政策在自由贸易试验区建设中没有，无论是广东的前海、横琴、南沙自贸区，还是上海的临港自贸区，都无缘享受如此巨大的政策红利。
孟广文也提示，海南关于“运输来往自由便利”的建设内容在国内其他自由贸易试验区的建设方案中少有涉及。据了解，航运方面，海南自由贸易港将推动建设西部陆海新通道国际航运枢纽和航空枢纽，建设“中国洋浦港”船籍港，支持海南自由贸易港开展船舶登记，进一步放宽空域管制与航路航权限，构建高效、便捷、优质的船旗国特殊监管政策等。
孟广文认为，自由贸易港的本质属性是“港”，是货物、资金、人、信息等不同要素集散的枢纽，正是要素的流动催生了交易机会，使得自由贸易港的产业得以发展。中国香港、新加坡、迪拜等自由贸易港都是重要的航运枢纽。新加坡是印度洋、太平洋航线的枢纽，香港位于中国南端辐射大陆腹地，迪拜位于中东辐射亚欧非。考虑到海南，特别是离岛的区位较香港、深圳、广州更偏南、更接近国际贸易航线，如果作为货物集疏运的枢纽，有利于带动其他产业发展。海南发展航务与转口贸易符合实际情况。
除了航运，“数据安全有序流动”也是中国其他自由贸易试验区建设方案中少见的内容。《海南自由贸易港建设总体方案》提出开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制，安全有序开放基础电信业务，开展国际互联网数据交互试点，设立国际通信出入口局等。孟广文分析，这些举措或将有利于中国尝试探索与国际互联网建立便利的交流沟通渠道。
李光辉表示，国家航运枢纽、金融开放，给海南打造国际航运中心和金融中心提供了无限的想象空间。据悉，在跨境资金流动自由便利方面，《海南自由贸易港建设总体方案》提出构建多功能自由贸易账户体系，进一步推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化，支持建设国际能源、航运、产权、股权等交易场所等举措。
对此，孟广文认为，海南的经济实力和制造业基础较弱，金融开放或将成为海南吸引银行入驻的有力条件，从而促进航运物流、旅游业、服务业的起步培育与发展。但考虑到上海自由贸易试验区已在建立自由贸易账户、大宗商品交易所等方面做出诸多尝试，海南的政策也并非具有首创性。
孟广文分析，对标国际典型的自由贸易港，海南在金融创新上迈的步伐显得更加谨慎。新加坡、中国香港、迪拜均是世界级或区域性的金融中心，银行入驻多、资金进出自由、汇率自由，而海南的自由贸易账户存在限额与监管，汇率无法实现自由兑换，相关政策旨在推动资金的跨境交流、投资和融资，与中国香港、新加坡相比仍存在差距。
即便如此，《海南自由贸易港建设总体方案》推出后，仍有不少声音讨论海南是否会取代香港的地位。
对此，接受《财经》记者采访的多位专家均表示，这并非一日之功。贾康分析，从产业集群、金融与资本市场、人员素质、法治条件等方面来看，海南与香港尚不具有可比性。海南当下刚确定了“自由贸易港”的框架式蓝图，正处于草创阶段，要按照高标准的制度框架发展起来，还有相当长的路要走。尽管香港最近几年出现了不如人意的情况，但其地位仍然在相当大范围的区域经济中难以替代。
孟广文也认为，香港用170多年的时间积累了国际化经验，形成了发达的金融体系和贸易渠道，并且拥有稳定的法律保障，在中国以及世界发挥着难以替代的作用，但海南在“一带一路”倡议中是重要的地缘枢纽，更接近国际航运主航道，陆域海域发展空间广阔，加之集成世界上典型自由贸易区政策，因此，也具有巨大的发展潜力。香港还会继续发展，海南还会扩大开放，希望在大湾区协同发展的背景下，海南和香港海南与香港合作发展，实现共赢。
李光辉认为，海南的一些政策落地还需要假以时日，作为国际金融、航运、贸易中心和国际航空枢纽，香港仍旧是内地与世界的主要媒介。不过考虑到海南自贸港将建成为我国第一大自贸港，到本世纪中叶将全面建成为具有较强国际影响力的高水平自由贸易港，政策利好将海南自贸港提升到前所未有的开放高度，使其获得与香港对标乃至一争高下的可能。
根据《海南自由贸易港建设总体方案》，海南要加强与东南亚国家交流合作，促进与粤港澳大湾区联动发展。孟广文也提醒，海南的发展更需考虑与东南亚国家特别是新加坡、越南的竞争与合作，通过海南自由贸易港的建设增强中国珠三角地区乃至中国南方深层次对外开放的吸引力和优势，冲抵越南给中国改革发展转型发展带来的挑战。
李光辉分析，《海南自由贸易港建设总体方案》的出台正值疫情期间，自贸港建设过程中或将存在需求下降、生产减少的问题，同时由于保护主义愈演愈烈，即使海南自由贸易港建设中对货物贸易实行以“零关税”，对服务贸易实行以“既准入又准营”，大幅放宽市场准入强化产权保护，进一步推动跨境货物贸易、服务贸易和新型国际贸易结算便利化等一系列自由化便利化政策举措，投资、消费、出口等仍会受到挑战。
李光辉同时也强调，尽管自贸港建设面临诸多挑战，但也有新的机遇。推进海南全面深化改革开放是中国区域经济方面的七个重大国家战略之一，海南自由贸易港政策的实施将加速各种市场要素加快流动，从而形成投资、贸易、创业、消费的机会窗口。正如改革开放初期设立的深圳经济特区那样，海南自贸港是新时代中国对外开放的旗帜和窗口，是区域经济发展的新引领。长期来看，海南自贸港的探索与创新，无疑将为中国开放型经济发展提供思路、模式与经验。
