吴晓林：构建符合城市区域特点的基层治理体系

凤凰网财经讯 6月6日中国城市百人论坛2020青年论坛NO.2举行，论坛主题是“更高质量新型城镇化与城市治理现代化”，本次论坛以演播室在线直播形式举办，凤凰网财经全程报道。南开大学周恩来政府管理学院教授吴晓林在论坛上谈到城市未来基层治理的方案建议与预期时表示，构建符合城市区域特点的基层治理体系。这个体系是多面的，所谓的体系从层次上来看可以分成宏观层面、中观层面和微观层面的“三层联动”，宏观层面就要处理政治社会市场的逻辑，是一个价值取舍的问题，进行顶层设计，这个首先要搞清楚；中观层面是整合机构、整合法律制度、整合平台与政策；微观层面是怎样能够驱动基层形成微观的集体行动网络。

以下是文字实录：

吴晓林：各位老师各位朋友大家下午好，我的题目主要是一个实践观察，并不是特别学术。主要给大家报告三个方面的内容。

一、新时代城市基层治理的战略要求

我认为有五个方面，看了中央近年来的一些政策，新时代有新的要求。一是人民中心论。二是治理体系论，现在我们比以往任何时候都更多的讲体系，十八届三中全会以后讲的越来越多，至于体系是什么，我们四中全会有了更加丰富的说法。三是重心下移论。四是党建引领、社会协同论，就是在党组织领导下激发全社会的力量。五是治理机制的创新论，包括大数据应用、智慧治理和精细化管理等等。

二、新时代城市基层治理的最新探索

1.街道办的撤销与恢复

我们把城市基层界定在街道办和社区这个层面，是区县以下。我国对于街道办存废有不同的说法，有的地方也进行了探索，大家可以看到有一些地方是全市全区取消了街道办，但到目前来看，除了铜陵市因为拿了民政部一块全国社区治理和服务创新实验区的牌子继续运行之外，其他所有的地方街道办重新恢复了，觉得没有街道办不行，必须有抓手。中国是习惯于从上到下、左右对口、上下对齐，下面必须有抓手，否则办不了事。

2.上海的探索：一号课题

上海在2014年市委一号课题的基础上，形成了“1+6”系列文件，动作最大的是街道办的改革。街道办的改革从原来二十多个快三十个内部科室的设计，变成了现在的“6+2”设置，大家看街道办的职能全部面向社区，把原来的招商引资的功能全部取消了，上海市一个区原来专门做招商引资经济功能的街道办工作人员就有400多名干部，现在就是不要招商引资了。因为一有招商引资的功能，街道办大部分的精力，有的地方90%的街道办工作人员的精力放在招商引资上去了，因为有激励，可以拿绩效。

3.武汉市的基层管理改革（2015年）

他们也是把中心城区的街道办功能剥离了，也主要面向社区自治和公共安全。武汉市街道办机构内部设置变成了“4+2+2”，大家可以看一下，时间原因不读了，就是党建、社区等四个办公室，加上两个因地制宜设置的内部机构，还有两个网格化管理平台和政务服务平台。

4.北京的改革

北京的改革动静非常大，刚刚推出后不久央视、中组部和新华社都进行了肯定，包括中央深改委专门讨论了这件事。他们主要干了什么事？一是街道办的改革仍然和前面的改革一样，剥离经济功能，主要面向社区建设和城市基层管理，把原来的各类执法队伍变成了一个综合执法队，设置了四个中心，给了街道办六项重权。原来街道办这个组织是政府派出机构，很多人说街道办是“二传手”，没有什么权力，还需要协调上级的条条，条条就把它当成腿脚，本来是平级的，还能命令你和考核你。现在给了街道办六项重权，特别是给了街道办人事权和监督权，它就把综合执法力量整合起来了，全部归到街道办来管。

5.成都的探索

成都在党的十八大以后特别是十八届三中全会以来，成为国内基层治理改革的先锋城市，它主要是把落脚点放在社区这个单元来探索超大城市治理之路。我们研究了一下成都现在有小区大致2万多个，它的布局是这样的，老旧社区占比22%，拆迁安置小区22%，商品房小区56%。大家都能讲一点社区治理，但我们统计了一下关于社区治理有关的部门，可以把自己的职能向社区转移，跟社区有关的部门有40多个。这40多个部门如果没有统合、协调的情况下，各吹各的号，各干各的事，各唱各的调，很难统一起来。

举个例子，一个志愿服务，很多人觉得志愿服务是共青团管的，但到年底考核的时候，团委来了说拿出一本台账来，好，给你一本台账。但残疾人志愿服务由残联负责，说你拿出一本对残疾人服务的台帐来。没有，给团委准备的综合台帐还不行，需要单独做一个。妇联要求做妇女儿童的志愿服务，每个部门都要自己单独的台帐，导致基层不堪重负，这是城市基层为什么不堪重负的一个重要原因，上边还没有理顺。

成都做了一件事，在党委序列里成立了社区发展委员会，开始统合这些机构，协调它们。而且在基层做了分类治理，我把它称之为社综院治，社区主要负责政治建设和公共服务、资源统筹，根据不同小区类型来推小区自治，主要是来建设居民议事会，由居民议事会推不同小区类型的自治。为什么这么干？因为在成都平均一个社区还要管辖17个小区，这17个小区都有不同的利益诉求。一套治理模式还不行。

6.杭州、武汉的改革

民政部近年来特别在推社区治理体系，2015年来看40个区创新实验区的要求是这样的。2019年31个区来推社区治理体系的试验。

武汉市在2015年是推出了“1+10”的政策体系，2017年杭州市出台了“1+8”政策体系，近年来成都市出台了“1+6+N”的政策体系，把原来的关于社区的所有的政策都整合到一起来，有一个文件作为总纲，其它作为配套。

那么，近年来国内城市基层治理经验是什么？我总结了四条：

第一，主要职责转向“社区治理与公共服务”。

第二，强化街道办的“块块权力”；

第三，重视包括社区治理体系的配合；

第四，党建引领基层治理体系化。

三、城市未来基层治理的方案建议与预期。

（一）构建符合城市区域特点的基层治理体系。这个体系是多面的。所谓的体系可以分成宏观层面、中观层面和微观层面的联动，宏观层面就要处理政治社会市场的逻辑，首先要搞清楚；中观层面是整合机构、整合法律、整合平台、整合制度；微观层面是怎样能够驱动基层形成微观的集体行动的网络。

（二）党建引领。党建不能关门搞党建搞政治化，党建一定是双重性的，是政治化加社会化。怎么干？“一核两化三步走”，一核，党组织在我们的国情下一定是举旗的核心作用；两化是党建政治化和党建社会化，不能关门搞党建；三步走是在基层治理社会力量不强甚至社会失灵的情况下，党组织进来可能发挥主体补位的组织建设功能；第二步是，不能因为党组织可以发挥主体补位功能，就要包办一切，第二步一定是会撬动社会的发展，第三步才能达到共建共治共享。

（三）以人民为中心。人民为什么不愿意参与基层治理，当然和生产关系、经济结构有极大的原因，这个原因很深刻，今天这个场合不深入讲，但我讲讲为什么不参与的直观原因，因为没有精准对标他们的需求，一定要精准对标老百姓的需求他们才能参与进来。连老百姓的需求都摸不准，很有可能产生服务过度和不足，干了事，基层干部觉得辛苦，老百姓还不领情。

（四）公共服务的联合生产，从原来的单边行动走向联合行动。

（五）一定要重视培育社会的环节，我们认为治理转型一定不是一蹴而就的，从A到B不是那么简单，还有一个中间过程，这个中间过程最重要的就是培育社会。怎么培育，时间原因大家看看这张图。

（六）优化资源配置。资源配置是治理转型的杠杆，要从原来打包的粗放式资源配置方式，例如上级政府打包给街道办多少钱，再打包给社区居委会多少钱，要改变这种资源配置的方式，让社区和社会组织提出需求来，直接跟政府、跟预算单位对接，多多地采用项目制，多多地采用自下而上的参与。

（七）技术优化。

时间原因就汇报到这里，谢谢大家，请大家多批评指正。