国家管网公司组建再次逾期，天然气产业格局重构不可逆转

成立国家管网公司涉及数千亿元资产重组，利益博弈复杂，因此组建时间一再延迟。完成组建之后，中国天然气产业格局将被重构。

图/中新

文 | 徐沛宇 韩舒淋

国家石油天然气管网集团有限公司（下称“国家管网公司”）组建周期再次超出预期。

国家管网公司去年12月9日挂牌，原计划于今年6月30日之前完成与三大油气央企的资产、人员以及运营权的交接工作。《财经》记者从多个信源获悉，上述交接工作已确定无法如期完成。部分运营权的交接预计将在今年9月30日之前完成，资产和人员的交接完成时间目前还难以预计，最快今年底完成。

国家管网公司近期开始接手部分项目的运营权，主要包括“三桶油”划入国家管网公司的LNG接收站。《财经》记者从多个信源获悉，中石油集团下属的油气调控中心在今年内将运营权移交给国家管网公司，后者将在此基础上组建运营全国油气调控中心。

接受《财经》记者采访的多位业内人士认为，国家管网公司的组建实质是重组天然气产业格局，利益博弈复杂。涉及资产规模高达数千亿元，股权结构复杂，因此组建工作一再推迟。

“相关领导此前想的比较简单。”一位不愿具名的中石油集团中层干部对《财经》记者说，“国家管网公司肩负着长期使命，短期内完成组建不科学。”

不过，有业内人士认为，国家管网公司的组建周期一再推迟关键在于中石油的拖拉态度，毕竟管网是中石油目前最优质的资产。

据《财经》记者了解，目前各方博弈的一个焦点在于管输费的调整与否。中石油方面认为，国家管网公司成立后，天然气管输费理应下降。另有业内人士认为，新成立的管网公司缺乏资金，短期内下调管输费不利于管网公司进行管道建设。

天然气下游市场也将在国家管网公司成立之后迎来变局。受冲击最大的中石油集团正在激进扩张天然气下游市场，以弥补中游资产剥离后的损失。这使得城市燃气公司怨声载道，认为其利用上游优势侵占了下游企业的权益。下游市场的摩擦正在加剧。

资产重组拉锯战

国家管网公司注册成立于2019年12月6日，注册资本200亿元，国务院独资。未来，“三桶油”即中石油、中石化和中海油也将成为国家管网公司的主要股东。

国家管网公司原计划在今年6月30日之前确定“三桶油”的股权比例，同时完成资产转移交付。《财经》记者从多方了解到，目前来看，即使推迟到今年9月30日，资产重组也难以完成。

国家管网公司涉及的资产重组以市场化方式操作，即以市场公允的价格将“三桶油”划入国家管网公司的资产折算成其对应的股权。在国家管网公司组建方案里，对“三桶油”的持股比例曾经有过两种方案，最终方案目前仍未公布。

资产边界谈判复杂和估值难度较大，是国家管网公司资产重组周期推迟的主因。接近国家发改委的人士对《财经》记者透露，确定资产边界的过程耗时太长，各方矛盾难以协同。经过艰难谈判之后，目前已基本确定划入国家管网公司的资产范畴，但仍有个别支线管网的归属尚未确定。资产估值的方法、影响因子有很多人为可变的因素，涉及面太广，导致重组时间超出预期。

根据《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，国家管网公司的资产组成将包括：“三桶油”全资和控股的天然气干线管网、6.4兆帕及以上的原油成品油管道，以及部分储气库和液化天然气（LNG）接收站。

“三桶油”旗下长输管道大多不是其全资子公司（项目），LNG接收站也多为合资企业，评估资产价值时需要与多个股东进行谈判。即使是单一股权的管线，各方对其资产估值的标准模式也存在争议，比如折旧年限。此外，中石油和中石化的主要管网资产均在上市公司平台里，涉及A股、港股和美股市场投资人。要拿出一个各方均满意的估值不是易事。

“这相当于没有裁判，让运动员自己去商量比赛规则。” 不愿具名的中石油管道系统某中层人士对《财经》记者说，如果能让更高层面的机构出面，聘请专业的第三方机构做资产评估，资产划拨的速度会更快。

一位外资投行专业人士对《财经》记者分析，评估“三桶油”相关管网资产的难度主要有两方面，一是管网资产涉及土地面积较广，而土地资产的评估更复杂，比电厂等单个项目的资产评估难度更大。二是站在上市公司的角度，优质资产被剥离，而且还面临低油价的困境，“三桶油”的态度肯定就是能拖就拖，而且估值如果不满意，股东大会的投票就难以通过。

在国家管网公司资产重组时间未明确的情况下，相应的人员岗位调动也未完全确定。据《财经》记者了解，在中石油的管网系统里，有的子公司员工已转移至国家管网公司名下工作，也有部分管网部门仍未接到划转的通知。

即使是已明确划入国家管网公司的项目，也只是交接了运营权。5月16日，原属于中海油的龙口LNG（液化天然气）接收站在国家管网公司的名义下举行开工仪式。在此之前，中海油与国家管网公司于4月1日签署协议，中海油将向国家管网公司移交部分项目管理权，后者将加快推进移交项目的前期和建设工作。中石油、中石化与国家管网公司的项目交接情况未见有公开披露信息。

中国石油大学(北京)教授刘毅军对《财经》记者表示，龙口LNG接收站在国家管网公司的名义下开工，不意味着该资产完成了交付转移。中海油和国家管网公司签署的协议启动了相关资产划拨程序，但资产所有权仍未转移。

“三桶油”向国家管网公司划转哪些LNG接收站，是其资产重组的另一博弈难点。目前已确定的是：中海油7座，分别位于天津、山东龙口、福建漳州、广东粤东、深圳迭福、广西防城港、海南洋浦；中石油2座，分别位于辽宁大连、深圳迭福北；中石化1座，位于广西北海。

鉴于资产评估的复杂性，多位业内人士认为国家管网公司今年将难以完成资产重组。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋对《财经》记者表示，2020年底前，国家管网公司的人员和资产划拨不太可能全部完成。不过今年底前实现基本运营没有问题。

调控中心年内运营

调控中心是管网和储运设施运营管理的中枢神经。在国家管网公司涉及的所有资产和项目里，调控中心的重组和交接排在最优先级位置。

多方信源对《财经》记者表示，国家管网公司调控中心将在今年供暖季之前正式运营。中石油旗下的北京油气调控中心资产和人员将全部划转至国家管网公司，后者将在此基础上组建全国油气干线管网调控中心。

工商信息显示，国家石油天然气管网集团有限公司油气调控中心已于2020年5月13日注册成立，负责人为闫宝东。闫宝东曾担任中国石油生产经营部副总经理、北京油气调控中心副主任、党委委员等职务。

中石油旗下北京油气调控中心成立于2006年5月。在此之前，北京油气调控中心集中调控运行的长输油气管道总里程超过5万公里，是世界上调控管线最多、管道运送介质最全、运行环境最复杂的油气管道控制中枢。中石化和中海油由于天然气管网相对偏少，此前并未建立统一的调控中心。

尽管运营时间和组织框架已基本定型，但国家管网公司调控中心未来的职责、权利、调度规则以及运营模式目前仍不清晰。

上述接近国家发改委的人士表示，国家管网公司的调度规则是一个复杂的体系，一开始一蹴而就不太现实。短期内应该是仍沿用之前的调控办法，待人员、资产划拨到位之后，再去做详细的规则设计和改革。

国家管网公司调控中心的运营规则不仅涉及“三桶油”未来上下游业务衔接，还将对整个天然气下游市场的发展有重要影响。不愿具名的城市燃气公司研究人员认为，国家管网公司的调控中心作为垄断机构，必须要受到规则约束和监管。比如，鉴于天然气难以存储的特性，国家管网公司在何种条件下，可以自行决定天然气的交易？这类情况都要列出细则，限制其自由裁量权。

与此前中石油拥有的LNG接收站和储气库资源较少不同，国家管网公司将有更大调控空间。据卓创资讯统计，拟划转至国家管网公司的中海油莆田、中海油粤东、中海油洋浦、中石化北海等接收站整体利用率近两年均在50％左右，利用水平均偏低。在纳入国家管网之后，这些利用率偏低的接收站利用率将得到提升，增加国家管网公司的储运调控能力。

刘毅军表示，国家管网公司被业界寄予较高期待，调控中心的运营规则是体现其职能的关键因素。它必须拿出公正、独立的第三方准入标准、运营规则。调控中心成立运营只是第一步，未来的制度建设还有较长的路要走，不能急于求成。

管输费调整成博弈焦点

国家管网公司成立之后，除了面对自身运营的压力，还要面对外界要求其降低管输费的压力。

中石油此前在天然气产业建立了上中下游一体化经营模式，中游利润显著高于上下游。多位业内人士对《财经》记者表示，管网独立运营之后，降低管输费是合理的，但站在有利于国家管网公司起步发展的角度，短期内不宜下调。

2019年，中石油的天然气与管道板块经营利润261.08亿元。同期，其销售进口气净亏损307.10亿元。中石油控股54.38％的昆仑能源是中石油下游业务平台，2019年昆仑能源税前利润为136.45亿元。可以看出，中石油的天然气与管道板块盈利主要靠收取管输费。

管网独立之后，中石油的天然气板块将出现巨亏。在低油价的影响下，整个中石油集团的经营都将面临净亏损。2020年一季度，在天然气与管道板块经营利润为113.59亿元的情况下，中石油整体净亏162.30亿元。

基于下游销售价格不变甚至下调的预期，中石油认为应下调管输费，为上游进口气亏损让渡利益。“如果不下降管输费，中石油独自承受进口气的巨额亏损是难以持续的。”上述中石油管道系统中层人士说，在国家管网公司资产重组过程中，各方对如何调整管输费争议较大，中石油认为应尽快下调。

反对意见则认为，新生的国家管网公司缺乏管道建设运营的资金，只有资产，没有现金，且负债率高，要保证其平稳发展，短期内就不应该下调管输费，否则难以弥补管道建设的缺口。此外，如果没有一定的利润率，也很难吸引社会资本投资管网建设，这有悖于未来大力建设油气管网的趋势。

根据国家发改委2016年10月发布的相关法规，天然气管道运输价格按照“准许成本加合理收益”原则制定，即核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价格。准许收益率按管道负荷率不低于75％、取得税后全投资收益率8％的原则确定。

降低管输费的途径有两条，一是通过成本监审，降低管输企业的核定成本。二是直接下调管输企业的收益率。

业内人士认为，管道业务风险小、规模大、收益稳定，8％的收益率偏高。但从中国天然气产业的管道建设现状来看，管输企业的收益率不宜设定太低。上述城市燃气公司研究人员说，中国的油气管道还需要大规模新建，如果要吸引更多的社会资本加入管道建设的领域，收益率还是要维持一定的水平。而降低管输企业的核定成本还有较大的空间，成本监审力度并不够。

国家发改委曾在2017年上半年启动过一轮对天然气管输企业的成本监审。当时共核定了13家天然气跨省管道运输企业的成本，平均降低管输费幅度为15％。

目前国家发改委尚未启动新一轮管输成本监审。而国家能源局今年4月15日印发的《2020年能源监管重点任务清单》里，包括了对油气管网基础设施。国家能源局表示，将现场调研石油天然气基础设施重点工程，督促企业加快进度，及时协调存在的问题，提升石油天然气储运能力和供应。

刘毅军认为，从天然气市场化改革的最终目标来看，目前的管输费定价模式是一个过渡版本。短期内管输费下调是适应市场发展的必然，未来管输费要完全实现市场化定价。管输费是国家管网公司的核心利益，政府监管也不可或缺。在组建国家管网公司的过程中，要谨慎调整管输费涉及的法规体系。

管输费其实是监管国家管网公司的一个重要方面。据《财经》记者了解，对国家管网公司的监管模式将与电网公司类似，即多部委混合监管。成本监审由发改委统筹，工程建设由国家能源局油气司负责监管，调控中心的运行由发改委运行局监管，整体统筹协调的则是发改委体改司。

作者为《财经》记者，原载2020年6月8日《财经》杂志