上海大都市圈探路跨省融合：新基建串起“1+8”城市通勤半径

上海大都市圈范围不断扩容，从1+6到1+7再到1+8个城市，这个90分钟的通勤圈跨越上海、江苏、浙江三地。上海大都市圈或将给长三角一体化发展探路，并且对标东京都市圈、纽约都市圈等世界级都市圈。

6月28日上午10时30分，连接上海市嘉定区和江苏省太仓市的城北路正式开通。这条省际断头路打通后，从嘉定城北路前往太仓岳鹿公路的通行时间，由原来的近半个小时缩短到5分钟左右。

太仓市由苏州市代管，在上海大都市圈构想之初就被包含在内。2016年至今，上海大都市圈规划范围不断扩容，从1+6到1+7再到1+8个城市，这个90分钟的通勤圈跨越上海、江苏、浙江三地，上海大都市圈的扩容有哪些考虑？

“高质量”和“同城化”是上海大都市圈发展中的关键词。仅从2019年GDP来看，上海以及周边6城已挺进全国城市30强，但是传统产业的增长是有极限的，要想成为世界级的都市圈，上海大都市圈内的各个城市已经不能再靠单打独斗。

2020年6月28日，江苏太仓，航拍长三角一体化首批交通对接项目——建成通车后的上海嘉定城北路至江苏省太仓岳鹿公路。-人民视觉

合作还是竞争

上海大都市圈至少经历了三次扩容。

2016年，《上海市城市总体规划(2016-2040)》草案中提出，上海将与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山“1+6”个城市协同发展大都市圈。

2018年，上海市同江浙两地酝酿出台的《上海大都市圈空间协同规划》把湖州纳入范畴中。

又是两年过去，长三角一体化已上升为国家战略。今年初上海市发布了长三角一体化实施方案，再提上海大都市圈协同发展，这次再将常州收入圈内。

上海大都市圈为何一扩再扩？

放在全国来看，上海大都市圈9个城市经济数据都十分抢眼。

2019年GDP 30强城市中，上海、苏州、宁波、无锡、南通和常州6城上榜。未上榜的3城中，嘉兴GDP达到5370.32亿元，离排名30位的温州（6606.11亿元）相差无多。舟山GDP为1371.6亿元，尽管在上海大都市圈中排名最末，但是发展势头很猛，9.2%的增速位列浙江第一。不仅如此，无锡、苏州、上海、常州、宁波都已迈入人均GDP 2万美元俱乐部。

从历史因素看，这些城市与上海在历史、文化方面有广泛联系与认同。比如，南通常谈自己是“靠江靠海靠上海”，崇明岛北部还有两个乡镇启隆镇和海永镇隶属于南通，而宁波曾经是上海人眼中的“外婆家”。

多年来，这些城市与上海的经济联系、人员往来也十分紧密，并且都以上海为核心进行接轨。

“上海建设全球城市，需要有更大的腹地空间，特别是港口资源、生态资源予以支撑。”上海社会科学院副主任王振说，宁波、舟山、南通的港口资源，湖州的太湖资源，可以大大增强上海大都市圈的独特优势，形成一个更具全球影响力和竞争力的区域共同体。

可以说，把这些城市纳入上海大都市圈更多是顺势而为。

有一种说法是“离上海越近经济发展就越好”。合作还是竞争？这一问题一直摆在周边城市面前。

中国国际经济交流中心首席研究员、国家发改委学术委员会资深研究员张燕生回忆，在上海与浙江共建洋山港时，就有宁波的相关人士向他表达不解，北仑港港口条件非常好，为什么要在同一地区发展另一个超大规模港口？两港口地缘位置相近，或多或少会形成一定的竞争关系，削弱北仑港航运中心的地位。而上海当时希望能够打造东北亚或者是东亚的航运中心。

20年后回头看，张燕生认为，北仑港的国际航运中心地位没有被削弱，北仑港和洋山港共同形成了一个长三角的国际航运中心。“如果每一个地方都想填‘三分地’，就可能会形成恶性竞争，最后的结果很可能就会被边缘化。”

宁波已经向上海靠拢。2000年6月21日，浙江省政府决定建设跨越杭州湾的大桥。8年后，杭州湾跨海大桥通车运营，在沪甬两地之间架起了一条海上高速公路大通道，沪甬两地的行车时间缩短到到2个多小时。

如今，全长约177公里的沪舟甬跨海大通道已被列入规划，建成后将可以从上海临港经大洋山、舟山直达宁波北仑。

为何是90分钟通勤圈

多重因素推动下，上海大都市圈范围不断扩容，最直接的表现是通勤圈的扩大。

2019年国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎告诉21世纪经济报道记者，核心城市的辐射能力以及交通条件的变化，是影响都市圈半径大小的主要因素。一般认为都市圈通勤时间以1小时为宜，长轴半径不超过50平方公里。

1小时通勤圈是都市圈常见的规划标准，为何上海大都市圈却在此基础上进一步扩展，提出90分钟通勤圈的概念？

多位学者向21世纪经济报道记者表示，1小时通勤圈并非一个绝对标准，可根据实际发展的需要进行调整。

“它很大程度体现了上海大都市圈的多样性和差异化。”张燕生认为，上海影响力足够大，通勤圈的扩大并非上海城市功能的扩散，仍是一种集聚。在这一过程中，上海将一些非核心功能配置在周边地区，反而促进资源和要素进一步合理多

元化高效配置。

张燕生表示， 90分钟通勤圈内分成了多个不同的功能组合，形成不同的特殊经济功能区，也可能形成对上海国际化大都市一些核心功能和平台的支撑。

一些城市已经在主动承接上海的外溢资源和非核心功能。

6月18日，2020无锡（上海）科技合作洽谈会举行，这是近年来无锡第一次在上海以科技合作为主题的洽谈会。近年来，无锡积极承接上海创新资源外溢和科技成果转移转化，在物联网、集成电路、生物医药、5G等领域进行产业创新扶持。

宁波慈溪市更是发文表示全方位接轨上海五年规划，主动承接上海城市非核心功能疏解，围绕理念、交通、产业、平台、要素、机制等重点开展接轨。

随着基础设施一体化的加速，90分钟通勤圈或许会变为1小时通勤圈。比如，未来上海经嘉兴到宁波的直线铁路开通以后，宁波与上海的通勤可能就会落到1小时之内。

王振指出，随着现代化立体交通体系的加快建设，尤其是跨长江和跨杭州湾的高铁或城际轨道进一步织密和互联互通，现在90分钟通勤圈内的城市，可能将进入60分钟通勤圈。

突破行政区划藩篱

作为目前国内仅有的明确规划范围跨三个省份的都市圈，上海大都市圈的行政区划、基础交通、公共服务、生态环境等复杂程度可以想象。但这也意味着，若上海大都市圈真正建成，它在基础设施资源、公共服务资源共享等体制机制方面探索出的经验，更有可能被推广复制。

专家认为，上海大都市圈的先行先试，在很大程度上可能给长三角省域间的一体化发展探索出一条新路。长三角一体化对标的是世界级城市群，加强都市圈间合作互动至关重要。上海大都市圈内各个城市的经济社会发展程度都比较高，可以实践最高标准、最好水平的一体化，探索打造全国最先进都市圈的范本。

北京师范大学都市圈研究中心主任刘学敏认为，上海大都市圈以突破行政藩篱为特征的规划本身就显示了非同寻常的意义。对于大都市圈建设而言，这将是一个巨大的挑战，急需深化行政体制改革和经济体制改革，尤其是财政体制改革。

长期以来的行政区经济模式和地方行政分割，城市之间存在着各种各样的“断头路”。如今，上海市打通省际断头路项目已经启动。6月28日，连接嘉定区和太仓市的城北路正式开通，这也是长三角一体化上升为“国家战略”后的首条通车项目。

在冯奎看来，上海大都市圈要想真正做到协同发展，未来在建立高效率的治理体系，实现系统效益与效率的最大化等方面仍面临挑战。

冯奎认为，大都市圈是一个系统，对整个系统有作用的领域应有所加强。从国际经验来看，需要加强的领域一般集中在区域发展定位、空间规划和交通网络等方面。系统各组成部分的联结点也需要加强，因为城市内部治理相对比较清晰，但跨行政区划的生态、流域治理等往往就是空白和薄弱地带。此外，大都市圈协同高效的营商环境需要提升，以减轻企业在跨区域经营时的制度交易成本。

对标世界级都市圈

从全球范围来看，作为都市圈的中心城市，上海的经济社会发展水平到了哪个阶段？

世界银行营商环境报告把上海和北京作为样本城市，其中上海权重为55%，北京为45%。在2020年全球营商环境报告中，中国大陆位居第31位。其中，“获得信贷”全球排名80位，“纳税”105位，“跨境贸易”56位。但同期，新加坡和中国香港在便利营商排名榜上分列全球第二和第三。

“用前40年的标准，苏州、无锡和常州都非常好，但在新时期，面对高标准市场经济基础不足等差距，这些城市就不能再单打独斗了。”张燕生指出，上海大都市圈要成为全新的动力源、全球创新的新策源地和具有全球影响力的现代金融和资本市场。

《长三角一体化发展规划纲要》（下简称《纲要》）中对长三角的期待是建成世界级城市群。具体到上海，要围绕国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设，着力提升上海大都市圈综合经济实力、金融资源配置功能、贸易枢纽功能、航运高端服务功能和科技创新策源能力，有序疏解一般制造等非大都市核心功能。形成有影响力的上海服务、上海制造、上海购物、上海文化“四大品牌”，推动上海品牌和管理模式全面输出，为长三角高质量发展和参与国际竞争提供服务。

张燕生认为，世界级的城市群需要一个世界级的首位城市。对标东京都市圈、纽约都市圈等成熟都市圈要上三个台阶，第一步是人均GDP翻番，达到东京湾水平，推进先进制造业与现代服务业深度融合。第二步是人均GDP再翻一番，达到纽约水平，推进现代金融和多层次资本市场体系与国际领袖都市深度融合。第三步是人均GDP继续提升，达到旧金山湾水平，推进科学技术和创新与实体经济深度融合。

在张燕生看来，目前长三角三省一市的研发强度在全球层面上都达到一个较高的水平，如果未来15年每年各地投入的研发强度都能高于OECD国家的平均水平，量变达到一定程度引发质变，预计到2035年大都市圈在存量知识、创新质量、集聚人才等方面就能达到一个很高的标准。

新基建串起整个都市圈

“1+8”上海大都市圈应该如何发展？

目前，沪苏浙三地正共同编制《上海大都市圈空间协同规划》，推动形成“一核（上海特大城市）三带（苏州、嘉兴、湖州陆域联系城市带；无锡、常州、南通沿江城市带；宁波、舟山杭州湾城市带）。

多位专家告诉21世纪经济报道记者，新基建或成为下一步重点发展方向。

王振表示，基础设施建设要加强整体布局，配合产业链的扩散布局，高标准互联互通。未来的重点，一是打通从上海临港通往宁波、舟山的杭州湾海上通道，建设高铁甚至磁悬浮，让上海浦东与南北两翼畅通起来；二是加强城际轨道建设，让更多的中小城市、小城镇，与交通主干道连接起来，与上海与各个大城市全面连接起来；三是推进5G全覆盖，率先布局最先进的通讯网络。

对产业布局调整，要发挥各地比较优势，构建产业布局新格局。即创新链、产业链高端、新兴产业孵化端集中在中心城市，产业链配套、新兴产业产业化端布局在周边城市、中小城市，增强中小城市经济发展后劲。

“高质量”和“同城化”是上海大都市圈发展中的关键词，上海大都市圈内的城市经济发展在全国本属于前列，9地中尽管舟山2019年全市GDP在大都市圈中排名最末，但9.2%的增速位列浙江第一。

张燕生认为，传统产业的增长是有极限的，新时期要想成为具有世界先进水平的都市圈，各个城市不能再靠单打独斗。通过去除经济运行和资源要素跨境流动的障碍，再通过市场机制对资源的高效合理配置和政府作用的发挥，各级政府要建立利益共同体，差异化发展和共赢性合作，形成良性循环。

今年以来，各地陆续加强与上海在交通、产业、人才等方面的联结。

近年来无锡首度在上海举办以科技合作为主题的洽谈会，深度对接上海的科技和人才资源。南通最近签署了《通州湾新出海口开发建设战略合作框架协议》和《南通新机场合作共建协议》，成为上海大都市圈北拓的重要一翼。

嘉兴的平湖市更是把全面接轨上海、融入长三角一体化发展作为全市首位战略，南湖区也提出全面接轨上海，主动融入长三角，承接高质量产业，更多大项目、优质项目落户。

除了在市场机制作用下各地不断融合互补，地方立法权也是一个重要抓手。《纲要》提出，建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障。

推进城市群和都市圈发展的制度建设还有待加强。冯奎认为，中国目前只有《城乡规划法》《土地管理法》，对区域规划的界定与要求仍待进一步明确。城市群、都市圈的劳动力、土地、资本、技术、要素密集，对于进一步推进要素市场化改革有现实基础、有强劲需求。

冯奎建议，在城市群、都市圈开展要素市场化改革，以联合编制与实施规划为突破点开展改革。还要探索新型空间数据治理的重大改革，将新基建与城市群、都市圈结合起来。