透视中国式养老困境的三重门
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透视中国式养老困境的三重门

2020年11月23日 11:57:49
来源:大七环

☑ 大七环特约作者:西坡居士

2020年代是一个极其特殊的时代,一方面80/90后的后浪逐渐成长为社会的中坚力量,而另一方面50/60后的父母一代即将步入离退休高峰。而行将跨入中度老龄化社会的中国,特殊国情下的中国式养老困境也日渐凸显。唯有跨越家庭、城市和国家这三道养老困境之门,才能平稳度过“轻度-中度-深度”老龄化的历史周期。

家庭之门:“四二一”的家庭结构

人口金字塔常被用来刻画一个社会的年龄结构,一个运转良好的社会应该具备上尖下宽的塔式结构。目前,日本是全球老龄化程度最高的国家,反映在人口金字塔上则是头重脚轻的不稳定状态。

图1. 2020年日本和中国的人口金字塔

资料来源:populationpyramid.net

资料来源:populationpyramid.net

中国的人口金字塔在近30年内迎来巨变。1990年代的中国仍是上尖下宽的人口年龄结构。随着独生子女政策的落实,以90后独生子女为代表的新生代不断成长为社会的中间阶层,目前中国的人口金字塔已与中等老龄化社会相近。随着2020年代的50/60后陆续步入老年,叠加日益严重的少子化趋势,中国的人口金字塔将在2030年前后大幅趋近日本的上宽下尖结构,逐渐步入重度老龄化社会。

图2. 1990年和2030年中国的人口金字塔

资料来源:populationpyramid.net

资料来源:populationpyramid.net

用人口金字塔仍然不够形象,那么不妨从世代视角直观观察人口的世代更替。从1960年代开始,我国的各世代人口猛增至2亿以上。从1980年代开始随着独生子女政策的逐渐普及,90后一代开始人口迅速下降,00/10后一代稳定在1.5亿左右。与此同时,进入2020年代,中国即将迎来50/60后的离退休高峰(男性:60岁、女性:50/55岁)。

图3. 中国各世代人口数

资料来源:国家统计局

资料来源:国家统计局

具体来说,新中国成立后我国第一波婴儿潮发生于1954-1957年,每年多出生500万人左右,随着这一波婴儿潮出生人口陆续步入退休期,对我国的养老体系带来严重冲击。仅以中国的城镇职工养老体系为例,离退休城镇职工在2016-2018年进入大幅增长期,每年离退休人口额外净增约300-400万。

图4. 中国城镇职工养老体系离退休情况

资料来源:中国劳动统计年鉴

资料来源:中国劳动统计年鉴

从历史来看,第一波婴儿潮(1954-1957年)后中国步入三年困难(1959-1961年),三年内人口出生量锐减,我国目前正处于这样一个相对平缓的离退休缓冲期。然而,三年困难结束后的1962年开始,我国步入史无前例的高峰婴儿潮。这也意味着,从2022年开始我国的养老体系将正式迎来50/60后离退休高峰的猛烈冲击。

那么,我们准备好了么?从四二一的家庭结构来看,随着50/60后离退休高峰的来临,90后独生子女家庭面临帮扶照顾四位离退休老人的沉重负担。与此同时,在近年来飙升的房价面前,为实现子女买房安居,多数责任感强烈的老一代人已经掏空四个钱包,甚至替子女背负着巨额房贷。而从社会养老体系来看,目前,我国城镇职工养老体系仅覆盖4亿国民,而城乡居民养老体系保障额度很低。上述家庭和社会的现实意味着,大多数50/60后的离退休老人无法实现独立养老。如何让50/60后一代的父母得以安享晚年,也终将成为90后独生子女一代必须要面对的人生难题。

城市之门:同样老去的工业城市

伴随着50/60后离退休高峰到来的还有沉重的养老金运转压力。尽管目前我国养老基金收支维持账面盈余,但主要是因为养老基金收入中包括巨额的财政补贴收入。根据财政部决算数据显示,2018年养老基金收入含财政补贴收入12153.15亿元,2019年养老保险基金收入含财政补贴收入13199.37亿元。而根据我国财政制度,养老金财政补贴主要来自地方财政。因此,各城市的老龄化状况和财政运转情况,将直接决定目前地方为主的养老金体系能否实现有序运转。

01

日益严重的离退休危机

截止目前,我国尚未披露城市层面的离退休统计数据,一个具备参考价值的指标为五险一金体系中的公积金提取数据。住房公积金年度报告披露了各城市因购建房或离退休提取住房公积金的资金占比。因此,可根据各城市因离退休提取公积金比例来推断研判各城市的离退休暨老龄化状况。

图5. 一线城市因离退休提取公积金比例

资料来源:2016-2018年各城市公积金年度报告

资料来源:2016-2018年各城市公积金年度报告

从一线城市来看,2018年上海市因离退休提取公积金占比高达16.44%,而深圳市仅5.27%。一线城市中,上海市改革开放前后工商业较为发达,当时就业规模较大的中青年职工陆续步入离退休状态。上海针对户籍人口的调查统计显示,截止2019年底上海户籍60岁以上人口已达518.12万人,户籍人口老龄化率高达35.2%,这也与相对极高的离退休公积金提取比例相互印证。与之相比,近年来年轻人口持续流入的广深两市保持着较为年轻的人口年龄结构,相应的,两市的养老金体系负担也较轻。

以户籍人口处于深度老龄化阶段的上海作为参照,横向比较近三年平均离退休公积金提取比重可知:目前全国主要城市中,太原、哈尔滨、石家庄、长春、武汉、长沙、乌鲁木齐、海口等城市的离退休状况较为严重,上述城市在历史上多为承担大量国企职工就业的重工业城市,到2020年前后已经陆续步入离退休高峰期。

图6. 全国主要城市因离退休提取公积金比例

资料来源:各城市公积金年度报告

资料来源:各城市公积金年度报告

与此同时,由于上述城市产业结构多以传统重工业为主,产业结构化转型困难,近年来人口流入规模小,这进一步加剧了较为严峻的老龄化问题。从近几年人口流入来看,深圳、厦门、广州、杭州、宁波等市随着年轻人口的持续流入,拥有着较为年轻的人口年龄结构,本地的养老金体系得以实现长期有序运转。与之形成鲜明对比的是哈尔滨、长春等城市,本地人口持续净流出。而北方的老工业城市如太原、石家庄、天津等,常住人口流入维持低位。随着人才落户的政策效应逐渐弱化,从长期来看此类城市仍将面临离退休高峰期逼近所带来的养老金运转压力。

图7. 全国主要城市常住人口情况

资料来源:国民经济统计公报

资料来源:国民经济统计公报

02

入不敷出的地方财政体系

从财政角度来看,19年社保体系中仅养老保险一项的财政补贴已高达1.32万亿,预计随着两三年后第二轮婴儿潮人群的离退休高峰,养老金体系将承受极高的支出压力。截止目前,依赖地方财力支撑的城市养老体系,也将极度考验各城市的财政运转和保障能力。

根据2020年各大城市披露的财政半年报,目前多数城市的预算内一般公共预算收支已经处于收不抵支状况,哈尔滨、天津、太原、长春、重庆等市预算内收入下滑明显,上海、深圳、杭州、苏州、南京、宁波等东部发达地区的城市保有一定的预算内财政盈余,表明城市财政留有余力,尚可通过调剂预算内支出事项保障本地的养老金体系运转。

图8. 全国主要城市2020年上半年本级财政收支状况

资料来源:各财政局财政半年报、中指土地库

资料来源:各财政局财政半年报、中指土地库

综合考察主要城市的老龄化状况和地方财力可以发现,以哈尔滨、天津、长春、太原为代表的北方老工业城市正面临着离退休负担沉重和地方财政不足的双重困局。由于产业转型困难,所能吸纳的新增就业人口有限,近几年中青年人口流入处于低位,这进一步加剧了本已严峻的老龄化和财政趋紧态势。预计随着两三年后新一轮离退休大潮的逼近,运转已经吃力的本地养老金体系可能面临捉襟见肘的困难局面。与之相比,以深圳、杭州、苏州、南京为代表的新兴产业城市具备相对年轻的人口年龄结构和留有余力的城市财政体系,持续流入的中青年人口保证这类城市的长期活力,足以从容应对2020年代的老龄化大潮。

国家之门:养老保险全国统筹任重道远

目前,全球大约有170多个国家和地区建立不同程度的全民养老金体系。然而,随着全球老龄化程度的加深,各国的养老体系陆续面临一个周期困境:离退休老年人口不断增长,年轻人口后继乏力,依靠当代人供养上一代人的养老金体系资金缺口不断扩大,最终只能依靠财政输血维持运转。根据世界经济论坛研究报告,按70%替代率计算,2015年全球六大养老金储蓄国(美国、英国、日本、荷兰、加拿大和澳大利亚)及中国和印度两个人口大国的合计退休储蓄缺口近70万亿美元,为同期八国GDP经济总量的1.5倍;到2025年,这个数字可能以每年增长5%的速度飙升到400万亿美元。

图9. We’ll Live to 100 - How Can We Afford It?

资料来源:World Economic Forum

资料来源:World Economic Forum

中国的养老金体系运转如何呢?根据人力资源与社会保障部披露的基本养老保险收支情况,我国的养老金体系近10年来收入和支出均保持着高速增长态势。

图10. 基本养老保险收支及结余情况

资料来源:人力资源与社会保障部社保基金年度/半年度公报

资料来源:人力资源与社会保障部社保基金年度/半年度公报

2019年开始,中央政府开始推动落实降低企业社保负担。进入2020年,受新冠疫情及企业社保缓缴减免政策影响,2020年上半年基本养老基金首次出现账面赤字近2589亿元。值得注意的是,这一赤字金额仅为账面亏损,养老保险基金收入中包含财政补贴收入,如果剔除财政补贴收入来看养老保险体系本身的独立运转,实际上早已出现收不抵支的局面。根据财政部财政决算信息,2018年养老基金账面盈余7649.3亿元,基金收入含财政补贴收入12153.15亿元,剔除财政补贴后养老保险基金实际赤字4503.85亿元。2019年养老保险基金账面盈余4885.51亿元,含财政补贴收入13199.37亿元,剔除财政补贴后实际赤字8313.86亿元。

根据上述信息可以判断:目前中国的养老保险基金运转已经步入依赖财政补贴输血、并动用历史累计结余的下行阶段。中国社科院2018年发布的《中国养老金精算报告2019-2050》指出:预计我国养老金体系考虑财政补助的“大口径”当期结余将从2028年出现赤字,将于20235年前后耗尽累计结余。

图11. 2019-2050年全国职工基本养老保险基金当期结余预测

资料来源:《中国养老金精算报告2019-2050》

资料来源:《中国养老金精算报告2019-2050》

进入2020年前所未有的新冠疫情冲击叠加近两年的企业减负改革,2020年上半年我国已经出现养老保险基金账面结余赤字,比原预测值提前了8年,这一趋势下的养老金累积结余耗尽时间也将大幅提前。

那么,我国的养老金体系还能支撑多久呢?根据目前城镇职工养老覆盖率31%(4.35亿/14亿)粗略匡算,由于60后比50后多出约6000万人,随着六千万60后的退休高峰到来,我国城镇职工养老体系预计额外增长1800万量级的离退休职工。仅以2019年的城镇职工人均社保支出4万元定额推算每年需额外增加愈7200亿保费支出。在当前我国城镇职工社保基金仅能维持当前退休体量下收支平衡(甚至微幅赤字)的情况下,截止2019年底54623亿的累积盈余在新一轮离退休高峰期内仅能支撑7-8年,这也意味着可能在2020年代末期我国就将耗尽养老金累积结余。

通俗理解,养老金体系是当前的工作人口去保障离退休人口,我们可以采取离退休职工/在职职工比例来刻画养老体系的结构特征,借鉴人口学中的抚养比概念称之为社保抚养比。目前,中国的城镇职工养老体系的社保抚养比已从2009年的32.7%上升至39.2%,这意味着10个在职职工来补贴抚养近4个离退休老人。随着第二波婴儿潮为标志的60后离退休高峰到来,目前的社保抚养比将继续攀升,极有可能突破50%关口。城镇职工养老体系包括机关事业单位职工和企业及其他职工两大子系统。如果仅看机关事业单位职工系统,目前的社保养育比已经超过50%关口,社保负担极其沉重。

图12. 城镇职工养老保险参保人员结构

资料来源:中国劳动统计年鉴

资料来源:中国劳动统计年鉴

由于区域发展落差的拉大,以及近年来人口大规模流动时代的来临,我国陆续出现部分省份养老金体系运转困难的局面。从社保抚养比角度来看,目前,东三省中黑龙江、吉林均已超过70%,这意味着养老体系内每10个工作职工保障7个离退休老人。辽宁、内蒙古、重庆、四川、湖北的社保抚养比也已超过50%,显然仅凭地方财政支撑的本地养老金体系已经难以为继,目前上述省份需要依赖国家层面的养老保险基金中央调剂制度才能保证正常运转。社保体系的全国统筹亟待推进。

图13. 城镇职工离退休分省份情况

资料来源:中国劳动统计年鉴

资料来源:中国劳动统计年鉴

11月3日,我国发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要实现基本养老保险全国统筹,发展多层次、多支柱养老保险体系。截至目前,全国已经有26个省份实现了基金省级统筹,而从省级统筹转向全国统筹,仍需解决一大核心问题:随着中国快速步入中度老龄化社会,养老保险亟需日益扩大的巨额财政补贴维持运转。这一支出责任该如何在中央财政和地方财政之间进行划分,养老保险的财政补贴责任该由谁来承担呢?这将是十四五期间我国必须着手解决的重大问题。除统筹财政资金保障基本养老运转外,发展商业养老保险、落实分职业延迟退休、做大社保基金运营收益等,将是2020年代步入中度老龄化社会的中国需要着手推动的战略举措。