王晓晔:数字经济需要反垄断监管,但应避免照搬欧美做法
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王晓晔:数字经济需要反垄断监管,但应避免照搬欧美做法

2020年11月26日 18:21:10
来源:《财经》

原标题:国务院反垄断委员会专家咨询组前成员王晓晔:数字经济需要反垄断监管,但应避免照搬欧美做法

“有些学者提出,民营经济是国家应当保护的,不应反垄断。我认为这种观点有待商榷。”11月26日,国务院反垄断委员会专家咨询组前成员、深圳大学特聘教授王晓晔在“《财经》年会2021:预测与战略”大会上表示,国家需要保护竞争秩序,数字经济领域同样需要反垄断。

王晓晔认为,数字经济的显著特点之一便是集中度特别高,同时存在巨大的进入壁垒。“平台企业的商业模式都是基于数据收集分析和评估,大数据是他们开展经营活动的一个前提条件。随着网络产生的规模经济,范围经济和大数据,平台市场就存在着巨大的进入壁垒。”

因此,数字经济市场明显存在着寡头垄断的趋势,“赢者通吃”往往会带来国家安全及消费者隐私保护等问题,垄断者也可能会放松对创新的重视,甚至哄抬市场价格。“总体上来说,中国20多年来对数字经济采取的基本是包容审慎的态度,基本没有执行过反垄断法,这方面的案子很少,但是欧盟在很多年之前就开始了对互联网巨头的反垄断执法。”

他认为,当前我国的反垄断执法机关应该特别关注两个问题:一是数字企业的并购,二是电子商务领域的“二选一”问题。

另一方面,王晓晔也指出,即便数字企业的垄断性较强,也不应该像欧盟那样把数字大企业列入黑名点,或像美国那样对其进行拆分,“除非这些企业存在着严重的排除限制竞争的问题”。

以下为发言实录:

王晓晔:尊敬的各位来宾大家下午好!我很高兴,我首先感谢财经年会对我的邀请,使我有机会在这个盛会做一个发言。上一个单元谈的都是工业互联网,我现在讨论的主要是消费互联网的问题,我发言的题目是“平台经济领域的反垄断监管”。

这个月国家市场监管局发布了一个平台经济领域反垄断指南的征求意见稿。是中国政府依据反垄断法的基本的研究和规则,结合我们的国情,而且也参考了国际的实践,特别是参考了欧盟和美国的经验制定的。我觉得这个指南当然现在还没出台,它现在是征求意见,如果它出台,它对于全面的贯彻执行中国的反垄断法,出台平台经济领域的健康的发展,我觉得具有重要的意义。我还想说一句话,来参加这个会的研讨的嘉宾大部分都是经济界,特别是金融界的很多的专家,我自己是搞法律的,特别高兴我这个单元来自英国伦敦,玛丽女王大学的Ioannis KOKKORIS,她是我的好朋友,我们一起编辑过一本涉及到中国反垄断法的专著,我们讨论这个方面的一些问题。

我想跟大家分享以下几个方面的观点:首先我想谈的是平台经济需要政府的监管。

我们国家1995年接入了万维网,1999年阿里公司成立,1998年腾讯公司成立,我们国家的平台经济或者是互联网经济,或者是数字经济,我们发展已经超过了20年,在这个过程中我觉得我们的老百姓特别是我们的消费者,我们的广大消费者都已经是通过了平台经济还得到了巨大的好处。比方说我们可以通过搜索引擎得到自己想要得到的信息,我们可以通过电子商务,我们购买我们想要的一切产品,我们还可以通过微信,进行电话交流,还可以视频交流,还可以通过支付宝、微信进行付款。这些便利条件在上个世纪是不可想象的,在中国我们的互联网的企业的市值超过了千亿美金的有5家,超过百亿美金的有27家,网民的数量9亿多,数字经济占GDP的比重超过了36%,数字经济对于推动国计民生,国家的发展老百姓的福利有了非常重要的意义。

大家都知道它是通过平台,平台本身有直接的网络效应,还有平台的两边都有间接的网络效应。而且平台的企业它的商业模式都是基于数据的收集分析和评估,也就是说大数据是他们开展经营活动的一个前提条件,随着网络产生的规模经济,范围经济和大数据,平台市场就存在着一个巨大的进入的壁垒。平台市场或者我们叫数字经济市场,市场结构明显就存在着垄断和寡头垄断的趋势,也就是存在着赢者通吃的问题,互联网市场其实现在有很多的问题,比如说像国家安全的问题,像消费者隐私保护的问题,在我这个研究领域特别考虑到,因为我研究的是市场竞争,包括在数字经济下怎么样维护数字经济市场的竞争。因为在这个市场上也存在着一些排除限制竞争的问题,所以这个问题需要政府的监管。

我参加了昨天的会议,有些学者提出来说关于民营经济,说民营经济是国家应当保护的不应反垄断。我认为这种观点有待商榷,我其实也是从德国留学回来的,我们研究发达国家或者是市场经济国家,或者是西方国家,也是有比较深刻的认识。我们说所有权制度,比如说中国,现在国有经济还是非常强,民营经济也有很大的发展,国民经济的比重占很大的份额。所有制经济本身并不能决定你这个过程是一个市场经济,还是一个计划经济,我为什么要这样说呢,就是如果说当一个国家它即便是私有制,全部企业都是私有制,如果说他没有这个保护竞争的法律制度,也就是说一旦这些私人所有权的企业成为了垄断者,市场上没有竞争,没有竞争机制,那国家就可能我们不能从竞争政策得到好处。如果市场上的垄断者肯定会抬高价格,减少对市场的供给,而且他可能不思进取,也不注重创新,所有市场经济国家必须是建立在三大支柱之上,所有权保护制度,合同自由制度,除了这些还有竞争自由制度,国家需要保护竞争秩序。所以我们现在讨论这个数字经济,数字经济行业或者是部门,或者这个领域同样需要反垄断。

第二个方面我想和大家分享一下欧美国家关于平台经济的反垄断的一些监管。我们中国总体上来说20多年来对数字经济应该说采取的基本上是包容审慎的态度,我们对数字经济这个领域基本上没有执行过反垄断法,这方面的案子很少。但是欧盟在很多年之前就开始了对互联网巨头的反垄断执法。比如说欧盟委员会在2017年、2018年、2019年连续三年谷歌公司罚款80多亿欧元,当然它的理由都是谷歌通过它的搜索引擎,通过安卓系统,排除性的行政,尽管欧盟委员会对谷歌罚款这么多,合人民币600亿人民币。但是欧洲很多人说批评欧盟委员会对数字大巨头他们的反垄断措施执行的不利。一个是案子调查的时间太长了,一个是这么巨额的罚款也没有改变这些企业的反竞争的行为,所以欧盟委员会现在在考虑要对互联网企业采取更为激烈的分垄断措施。这里面的措施他们提出来,当然也有一些学术界的讨论,就是要求分拆,还有强迫他出售部分的业务,还有禁止他所有的并购活动。要求他公开他的算法,还有补贴这些公司潜在的竞争对手,比如说欧盟委员会向谷歌发放很多亿,把这些钱就补给谷歌潜在的竞争对手。

除了欧盟大家都知道,美国的参议院美国参议院的司法委员会在今年11月份发布了《数字市场竞争调查报告》这个调查报告是去年6月份对苹果、亚马逊,我们叫嘎法,苹果、亚马逊、谷歌、脸书进行了一年多调查的结果。这个调查报告说什么呢,说美国社会对互联网巨头导致的互联网垄断有着大量的忧虑,他们认为这些数字巨头不仅仅是损害了美国的经济自由,而且它影响了美国的政治、文化、新闻自由,个人隐私,还有媒体。这个报告建议美国要对四大巨头进行拆分,要改革美国的反特拉斯法,美国1890年的希尔曼法,是世界最早的反特拉斯法。随着这个报告的发布,11月美国司法部联合了11个州,在联邦地方法院起诉了谷歌,指控它排挤竞争对手,损害了市场的创新。

欧盟和美国对平台互联网大企业的反垄断措施表明数字经济,因为数字经济对消费者有着巨大的影响,所以怎么样来监管这些数字大企业,大家都非常关注。我觉得这个关注应该包括两个方面的问题,一个方面就是大家关注反垄断法能不能在数字经济领域得到一个合理的适用,也就是它目的是为了维护数字经济或者是数字市场的竞争性。另一方面大家也会担心如果说反垄断执法的措施过激,太激烈了,或者是有点过言,也会遏制数字经济的创新活动。

我个人想在这里做一些个人的评论,我特别希望英国这位教授(凯卫)也是进我讨论这个问题。数字巨头,互联网大企业它的势力非常强,很大,如果单单因为它你就拆分它,我觉得这肯定是不对的,因为这种做法是产业政策而不是竞争政策,因为我们从竞争政策的角度,所有权保护方面,我觉得企业大肯定不违法。

还有人现在提出席说互联网的网络,这个平台应当是中立的。要求互联网平台企业和它的平台上的企业的盈利行为相分离,我觉得这里面可能也是非常有问题。因为我们不许可互联网平台搞经营活动,如果说它单单搞平台不搞经营活动,互联网的企业都是民营企业,它拿什么资金来维护它的庞大的数字平台。

还有一个非常重要的问题,就是互联网的经济它不像传统经济,比如说我们的水泥行业,水泥大企业,我们拆分10家企业,有一些影响,从规模经济上有一点影响,但是影响不是特别大。但是我们的社交平台网络,如果你把它分割成十个企业,每个企业带10%的分野,我觉得互联互通就会存在很大的问题。如果政府要求社交网络要求它互联互通,我觉得这里面可能会存在着经营者之间的共谋的问题。

简言之,我认为不管什么样的经济领域,包括经济平台,推动经济和技术发展的最重要的动力是来自的创新和积极性,即便是数字企业的垄断性比较强,但是也不应该向欧盟那样把数字大企业都列入黑名点,或者像美国那样拆分他们,因为数字规模大,它本身不违法,除非这些企业存在着严重的排除限制竞争的问题。

第三个方面,我想跟大家分享一下我对中国平台经济反垄断执法的一些看法。国家市场监管总局最近发布的《关于平台经济领域的反垄断指南的征求意见稿》明确的提出来说反垄断的基本制度,归置原则和分析框架,适用于平台经济领域的所有的市场主体,反垄断执法机构将根据平台经济的发展状况,发展规律和自身特点,强化竞争分歧和法律论证,不断的加强和改进反垄断监管。增强反垄断执法的针对性和科学家,我认为这个观点是非常正确的。因为我们说数字经济即便它有特殊地经济结构,它不应当成为这个行业或者是这个领域不使用反垄断法的理由。一方面是由于数字经济和实体经济也是融合在一起。另一方面数字经济现的反垄断它同样需要考虑市场势力,而我们要考虑市场势力不单单是传统经济,还是数字经济,都应当是有一个统一的解释。还有一个问题反垄断法执法100多年的经验,包括《判例法》已经证明《反垄断法》具有很大的灵活性,它有足够大的能力来处理不断出新的新经济和新案情。

为了推动中国互联网经济的发展和市场竞争,我认为中国的反垄断执法机关,当前应该特别关注两个问题:一个是数字企业的并购。近年来数字企业有很多并购活动,比如说2016年的滴滴和uber的并购,那个并购没有进行申报。还有像阿里、腾讯近年来他们都并购了很多很多的企业,这些企业有的可能没有达到申报标准,有的可能是因为VRE的组织形式,总体上来说数字经济市场的企业经营者,其中并购,完全没有得到反垄断法的监管,这是执法机关应该考虑的特别重要的一个方面。

第二项我谈的是电子商务中的二选一问题。有些平台要求进入他平台销售的商户或者是商家只能在它的平台上销售商品,而不能在其他的平台上销售商品。像美团和饿了么,二选一地问题,淘宝、天猫、京东、拼多多之间的问题。有人说市场经济下的企业享有合同自由,当然也有权与其他的企业订立独家交易,我觉得这个观点是错误的。当一个企业的规模特别大,占到了市场支配地位的情况下,因为我们考虑到市场经济需要有一个公平自由的竞争,在这种情况下一些大企业特别是垄断性的企业,就不能够享有完全的合同自由。

当前我们国家的网民的数量有9亿多,大的电商平台比过就三几家,如果我们允许一薛大的平台通过二选一,通过独家协议排除限制竞争,或者通过一些技术手段来阻止商户在多个平台销售产品,从数字经济的角度就是多归数的问题,结果就可能会强迫一些供货商退出一些小平台,而留在一个大平台。因为平台经济的规模特别重要,如果两边的用户达不到一定的规模。小平台可能就被迫退出市场。《反垄断法》不是保护竞争者,但是如果说严重的限制竞争,严重的排除竞争,这种情况《反垄断法》是一定要进行归置的。

最后还想谈的一个问题是中国的市场很大,我们有14亿人,但是我们中国的反垄断执法的队伍特别小。我记得美国的反垄断法专家跟我说,美国前几年美国的联邦贸易委员会他们起诉了美国的高通公司,在这个案子中他们投入了17位专职的法学和经济学家,一些经济体量很大,复杂程度高的案件需要数量足够多,和高质量的执法的团队。考虑到互联网平台它肯定会涉及到一些复杂的技术问题。所以我想国家应当在这个方面增加反垄断执法的资源,提高中国执法队伍的执法能力和水平。

其实我讲的内容非常多,希望我们在座的能够对我提出一些不同的观点,特别是希望我们这位Ioannis KOKKORIS教授能够给我作出一个评论。

谢谢大家。