全国政协经济委员会副主任刘世锦：发展都市圈可以缓解一线城市房价过高的问题

“为什么要特别强调都市圈和城市群的发展呢？至少有几条理由：发展都市圈可以疏解原有城市过于拥堵的问题；缓解大都市，特别是一线城市房价过高的问题；降低制造业成本等。”11月26日，全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦在“《财经》年会2021：预测与战略”上表示。

全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦

刘世锦表示，在核心城市里，房价高、物价高，环境也不是那么好，相当多老人的人愿意到郊区去，都市圈的这些小镇可以办一些养老社区。另外，我国的城市化还没有完成，但大城市不改变，核心城市部分还能容纳那么多外来人口吗？刘世锦认为这几乎不可能的，只有把都市圈扩大，才能吸收更多的农村人口。

他强调，最近几年人口的流动真正从农村进入城市的人口，数量呈下降趋势。大量人口是从其他城市到了一线城市，到了全国几个大的都市圈，是城市和城市之间的流动。“最近几年一个大趋势是大的都市圈在发展，人口增加，我们正面临着很大的城市结构的调整。”刘世锦表示。

在谈及都市圈内土地产权问题时，刘世锦表示，宅基地目前的流转还限于农村集体组织内部，需求很少。而大部分需求来自外来人口，“我们现在主张农民的宅基地进行流转，土地交易了以后，土地到底值多少钱，它的价值是什么，才能真正显示出来。”他强调。

“一般情况下，都市圈范围的农民的土地，如果放开交易，土地价格是有所上涨的，农民利益有一定的增进。”刘世锦指出，农民在都市圈的范围内，土地的增值收益到底怎么分配，这是一个比较专业的问题。总的来讲，通过交易后能够真正显示出农民的利益是多少，有助于保护农民的利益。

以下为发言实录：

主持人：刘世锦老师长期作宏观经济的研究，但他在最近一两年时间频繁提起都市圈的概念，为什么从一个宏观经济的视角频繁提都市圈呢？请刘主任跟我们讲一讲，您怎么看待都市圈在我们国家发展的新动能背景下的作用？

刘世锦：最近十九届五中全会再次提出加快现代化都市圈的发展，这个问题已经讨论了一段时间，我提了中国经济在今后五到十年结构性潜能，就是1+3+2的结构性潜能框架，1是都市圈城市群的发展，3是解决实体经济发展中基础产业成本过高，中等收入群体规模不够大，基础研发能力不强的短板，2是数字经济和绿色发展。

我为什么特别强调都市圈和城市群的发展呢？我以为在今后五到十年，中国经济增长新动能百分之七八十就在这个范围之内，有人曾经问我，为什么要搞都市圈呢？是不是你们这些专家想出来的。我说不是想出来的，是现实逼出来的。我们为什么要搞都市圈？至少有几条理由：第一，疏解原有城市过于拥堵的功能，北京讲疏解非首都功能，其他城市都可以看到，特别大的城市太拥堵了，各种各样的城市病都出来了，把它疏解一下。

第二，大都市，特别一线城市，房价过高。前一段时间有人说，一线城市房价高，包括深圳，发展还是很有活力的，但也面临着房价过高的挑战。这个问题到底怎么解决，出了很多主意，我以为最重要的还得搞都市圈，所谓都市圈是在原有核心城市的周边，搞上几十个甚至上百个小城镇，空间就扩大了，土地的供给增加了，房价才能降下来，这是治本之策。

第三，制造业降成本，但是又不脱离原有的专业化分工网络，制造业在核心城市里，比如北京的二三环，甚至四五环，能够待的下去吗？待不下去，因为这个地方成本太高了，而制造业的效率没那么高，我们过去经常讲什么地打什么粮食，制造业打出来的粮食没法支付这个土地成本。出路在什么地方呢？往出转移，但是如果转移到比较偏僻的地方，离开了城市专业化分工的网络可以吗？不行，最好到都市圈周边的小城镇里。比如华为最近几年有一个战略性的调整，它的相当一部分生产能力、研发能力转到了东莞的一个小镇。所以，我们特别强调制造业要发展，但得降低成本，具有可持续性，都市圈非常重要。

第四，老龄化社会来了，老年人到什么地方去，在核心城市里，房价高、物价高，环境也不是那么好，北京曾经做过一个调查，北京市户籍人口1/4是60岁以上的老年人，其中相当多的人愿意到郊区去，到都市圈这些小镇里去，有一个房子稍微宽一点，价格低一点，生活成本低一点，房前屋后可以种花、种瓜、种菜，办一些养老社区，都市圈才能做这个事情，才有这个空间。

第五，中国的城市化还没有完成，现在只是到60%，将来应该到80%。但是，大城市不改变，核心城市部分还能容纳那么多外来人口吗？几乎不可能的，只有把都市圈搞开了，才能吸收更多的农村人口，都市圈是小分散大集中，最后可以看到，原有城市的核心部分人口是有所疏散的，但在都市圈的范围内，所谓都市圈就是在核心城市周边，大概一小时车程范围内形成一大片小镇，它会吸收更多的人口。

我特别想强调一下，最近几年人口的流动真正从农村进入城市的人口，数量是在下降的，大量的是从其他城市进到了一线城市，到了全国几个大的都市圈，是城市和城市之间的流动。比如从中国的中西部地区、东北地区的一些城市到了北上广深和周边的都市圈。最近几年一个大趋势是大的都市圈在发展，人口增加，人口流入最多的城市，比如杭州、深圳和内地一些大的城市，与此同时，我们国家发改委小城镇中心有个研究报告，现在有上百个城市，当然主要是一些中小城市，人口是在收缩的，我们正面临着很大的城市结构的调整。

刚才我给出的这些理由，都市圈到了这个阶段以后，不是我们人为想出来的一个东西，它是带有规律性的，发达国家到了中国这个阶段，也出现了都市圈发展的过程，它是带有规律性的，或者是被逼出来的，我们要解决刚才那些问题，不走这一步是不行的。谢谢！

主持人：到这里，四位嘉宾自由的发言环节就结束了，下面进行一些讨论。第一个问题请问刘世锦主任，上半年中央发了一个要素市场化改革的文件，被很多人认为是个里程碑的文件，而要素市场化的改革，在都市圈当中可能能起到非常非常重要的作用，刚才说到人的流动，都市圈中还有一个很重要的流动，就是土地的流动，城乡之间二元结构对都市圈的质量构成了很大的制约，您怎么看待这个问题？

刘世锦：都市圈里可能原有的核心城市，就是所谓国有土地，但是都市圈范围里有大量的农村，现在是农村集体土地制度，这个制度和都市圈的建设是息息相关的，都市圈，比如要变成一个小镇，可能会有一些工业进去，有一些新的居民进去，这里面一定会发生土地的变换，产权的问题到底怎么解决。

农村土地制度改革，十八届三中全会讲的很清楚，农村集体土地和国有土地同价同权、同等入市，农民的宅基地，也要创造条件流转起来。最近一些年有所探索，而且《土地管理法》对农村集体土地制度入市已经开了口子。现在的问题是宅基地，宅基地目前的流转还限于农村集体组织内部，村内部，甚至是一个居民组的范围之内可以流转，对门的老张、老王要流转，这个需求可能有，但很少，大部分需求在什么地方呢？是外面来的人，县城来的、省城来的，甚至国际上的，能不能流出集体组织外部？这个问题讨论了很长时间，也有一些争议的问题。土地流转了以后，到底对农民利益有什么影响，有人说这样流转以后，会不会使农民没地方住了，无家可归，如果出现这个情况怎么办？有人说农民土地交易了以后，允许宅基地流转，有的农民把这点收入买酒喝了，最后是没地方住，这种情况或许有，但100个农民中间有几个呢？可能有一两个，这种人光农村有吗，城里也有，这是很个别人的情况，绝大多数农民是非常理性的。

我们现在主张农民的宅基地进行流转，不一定一定要流转，只是有这个权利，流转了以后对农民有什么好处呢？土地交易了以后，土地到底值多少钱，它的价值是什么，才能真正显示出来，如果我们口口声声说保护农民的利益，最后不允许他交易，真实的价格是出不来的，真正的农民利益是多少根本不知道，谈何保护。一般情况下，都市圈范围的农民的土地，如果放开交易，土地价格是有所上涨的，农民利益有一定的增进，当然农民在都市圈的范围内，土地的基差收益，增值收益到底怎么分配，这是一个比较专业的问题，可以讨论，到底在国家、集体和个人之间怎么分，总的来讲，通过交易后能够真正显示出农民的利益是多少，有助于保护农民的利益，这一点要明确。

我到一些城市去看，现在城市这些年建设的很漂亮，包括所谓的一线城市，但这些城市周边的农村变化不大，有些和十几年前没有很大的变化。我也跟他们交流意见，为什么变化不大呢？农民的收入水平比较低，人的眼界也是有限的，他觉得这个房子就已经很不错了。实际上城里很多人愿意到农村去有个住处或者盖个房子，如果产生交易，城里人下去后，带去新的理念，新的思维方式。当然新要素进去以后，农村可能就不是现在的样子了。我们看看中国和发达国家的差距，城市里的差距是不大的，差距在城市之间，特别是城乡结合部。我们很需要考虑的一个问题，就是把这块的要素，人、资金、土地能够动起来，这实际上是增进和保护农民利益，更重要的是满足了一部分城里人的需求，最后农村可能就焕然一新，刚才讲的都市圈，那个小镇就不是现在这个样子。

在这个过程中，保护农民利益有很多政策选择，比如我们可以提出，如果农民宅基地转让了，将农民的集体土地产权发生转让后，和农民相关的收入到底怎么用？可以首先解决它的社保问题，加入现代的社保体系，这样就不会担心他把卖地的钱拿来喝酒，以后就无家可归了。过去我们有一种很朴素的，也很有用的想法，农民有块地，立身之本，起了一个社会保障的作用，这是对的。但到了目前阶段，土地资源是很有限的，可以把它配置到效率更高的地方。与此同时，把农民获得的收入用现代化的社会保障体系解决他的后顾之忧，其实是两全其美。要解决这些问题，我们的思维方式可能要做很大的调整。

王军：我补充一句，我们中国一些东西，凡是保护的，都是把农民当成小孩，好像那个钱不会管，我做地方官长期的经验，其实农民聪明得很，他比我们干部知道怎么投资，我们干部老把农民保护成弱势群体，比如我们每个班子要提拔一个女干部，这个女干部一定是受保护的，甚至是越级提拔的。张总编是女干部，但她是货真价实和男同志一样拼搏上来的，她一定是好的，就是这个意思。

刘世锦：王军书记讲了一个生态的问题，包容性的问题，因为城市是由各种各样的人群组成的，所谓高端人口、中端人口、低端人口，比如这个场地，开会的嘉宾们是一部分人，周边给我们服务的，端茶倒水的，外面做饭的，如果没有这些人这个会能开下去吗？但是城市的人考虑过他们怎么出行吗？考虑过社会保障问题吗？它是一个生态，王军书记讲的非常好。另外，它是一个阶梯化的，是一个生长的过程，要承认这个过程，我们可以讲基本公共服务均等化，这个目标还是要的，但有一个过程。

回到怎么看农民，我曾经见过一个县委书记，他说跟农民这么多年打交道，农民个个都是经济学家，账算的非常清楚，有些人认为农民比较愚昧、落后，可能也有这种情况，比如刚才有人讲，农民把宅基地卖了就去喝酒了，对自己以后不负责任了，可能有这种人，但大多数农民不是这种人，他自己的小算盘打的很好，他对自己是负责任的。我们在下一步的改革中，推动都市圈的建设，包括土地制度改革，城乡的交流。现在我们讲的基本公共服务均等化，讲生产要素的流动，一个最基本的前提是以人为本的城市化，前提是尊重每个人，而且一定要理解他是一个理性的人，千万不要以为你居高临下，或者很多人不如你，如果带着这种不公平的观念来理解，以人为本的城镇化很难推动，这也是我们理念和思维方式需要解决的问题。

主持人：谢谢世锦主任。