深圳市深汕特别合作区：面向实践与实施的“伴随式”规划

近期，复旦大学空间规划研究中心、上海空间规划设计研究院、《城乡规划》杂志社联合举办题为《从“蓝图”到实践——新时期国土空间规划与治理创新升级》的研讨活动，通过分析国土空间规划、智慧城市建设、可持续生态发展的优秀案例，探讨国土空间规划与治理的思路和方法。

本次线上学术交流活动得到了来自全国7大区域、16家省市规划院的积极参与。相关文章将在接下来的1个月内陆续发布，本文为该系列第9篇内容。

研讨活动参与单位：深圳市城市规划设计研究院（盛鸣 詹飞翔 王雅桐）

正文

城乡规划作为以解决问题为导向的行业领域，一直都在进行实践与实施的探索。在国土空间规划改革中，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”，更加突显了从规划到实施全生命周期流程的重要性。

本文解读的深圳市深汕特别合作区总体规划暨国土空间规划项目，早在国土空间规划改革前夕的总体规划纲要阶段，就是深圳市第一个以国土空间规划视角开展的总体规划试点项目。

如今全面开展的国土空间规划阶段，规划在聚焦全域国土空间开发保护组织的同时，更为深入地探索了市县层面国土空间规划的实施性。

1 合作区发展历程

1.1 合作区区位

深圳市深汕特别合作区（下文简称“合作区”）是广东省在新时期率先探索区域协调发展的先行示范区。合作区位于广东省东南部，陆域范围467.85平方公里，海洋管理范围1152平方公里。西与惠州接壤，东与汕尾相连，距深圳市中心约100公里、距深圳市行政边界约60公里。

深圳市深汕特别合作区在广东省、粤港澳大湾区的区位

1.2 合作区城区发展的三个阶段

合作区的前身是2008年落实广东省“双转移”战略建立的深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年升级为“深汕特别合作区”，并采取了深圳、汕尾、深汕特别合作区三方利益共享机制。2014年体制机制调整，汕尾下放审批权限，合作区进入深圳主导的发展阶段。

2017年9月，合作区正式由深圳全面管理，“深汕特别合作区”更名“深圳市深汕特别合作区”，深圳开始以第“10+1”区的模式开始建设新区。

合作区治理阶段特征

与合作区体制机制调整对应，合作区的城区发展在三个阶段呈现出不同的特征。

在2014年前的初创阶段，合作区产业先行，但由于深圳、汕尾与深汕特别合作区存在三方博弈，作为合作区启动区的鹅埠片区进展缓慢，且引入产业项目普遍占地大、能耗高。

2014年后深圳逐渐主导的发展阶段，合作区发展走向营城兴产兼顾，同时回归山海格局，发挥高速、高铁、港口等外向型资源，开始营造生态宜居品质空间。

2017年后深圳全面主导的新生阶段，合作区逐步通过新版总体规划确定发展方向和空间框架，进入了规划引领全域提升的新时期。

1.3 新时期合作区的发展使命

深圳市深汕特别合作区作为深圳全面主导建设的重要功能区，承担着党中央、国务院和省委省政府赋予的“区域协调、合作示范、自主创新”的重要使命，在推进粤港澳大湾区和先行示范区建设、辐射带动粤东地区发展方面发挥着重要角色。

同时合作区又是深圳唯一增量发展、唯一有乡村的区域。经过近10年建设，合作区面临由飞地工业区向综合型城市的快速转型，为顺应新发展模式，做好自然资源管控和保护，充分发挥深圳—深汕联动优势，促进区域协调并实现高质量发展是本轮国土空间规划的重要内容。

2 引导城区生长的空间规划方案

2.1 以区域视角确定发展战略

一方面，合作区自身仍处于快速城镇化的阶段，需要项目、资金的加快集聚、各项建设工程快速推进；

另一方面，合作区承载着提供广东省区域发展不平衡、不充分解决方案的发展使命。在新一轮国土空间规划中，以空间部署为核心制定面向实施的城市战略，仍是合作区国土空间规划的重要工作内容。

规划引导湾区要素向东流动，辐射带动粤东地区发展。与周边区域共建海陆统筹生态文明示范区，推进生态环境共保共治，共建共享的高标准区域公共服务和产业服务中心，搭建产业协作与区域协同创新平台。

加强区域交通设施互联互通，促进区域市政基础设施协调建设,形成协同周边城市合作共赢机制，构建开放合作的区域发展格局。

合作区区域发展格局

规划同时开展了包含陆域生态保护、农业生产、城镇建设等方面内容的陆域“双评价”与包含海洋生态保护、渔业养殖、港口建设与游憩用海等方面内容的海域“双评价”。并以此为规划开展的前提和基础，将战略价值研判纳入基础评估体系。

合作区初步“双评价”（部分）

合作区结合自身需要、响应区域使命，需要汲取深圳城镇化经验，发挥体制机制优势，借力深圳探索高密度城市化地区“飞地”模式创新、高质量发展示范的“深汕样本”。

规划明确合作区建设 “创新发展的山水田园新城”的总体发展目标，提出粤港澳大湾区向东辐射的重要节点、区域协调发展示范区、深圳自主创新拓展区、现代化国际性滨海智慧新城的战略定位。

2.2 以特区经验培育发展动力

合作区作为一个从无到有的城市新区，同样面临以往全国各类区域合作与飞地模式所面临的挑战。

一方面是体制机制的创新，责权边界明晰为其生长创造了良好环境；

另一方面是把握了起步阶段这一关键时期，努力从“深圳输血”向“自主造血”转变。在这一过程中，规划以创新思维引导城市发展理念转变，以技术手段保障发展对策可落地。

作为粤港澳大湾区向东辐射的重要节点与深圳自主创新拓展区，合作区需要全面融入深圳，持续导入发展资源。相比合作区初创阶段落地的占地大、能耗高的生产项目，现阶段合作区着眼于深圳企业与各种优质产能的拓展。

规划借力深圳经验，借鉴深圳政府与市场的关系模式，发挥市属国企、大型央企在土地开发与资本运作中的优势，重点引入深圳遭遇用地瓶颈的优质企业，从空间布局到用地供给精准匹配创新要素落地需求。

同时规划注重道路交通与市政基础设施的统筹安排，保障区域要素的流动通道。2017-2019年合作区90%以上的供地项目来自深圳，其中广东深汕投资控股集团有限公司重点项目海洋智慧港、深圳特区建发深汕湾科技城等一系列项目都成为了合作区的亮点项目。

规划推动生产项目落地

作为区域协调发展示范区，合作区需要借力深圳供给高品质服务功能，形成区域发展势能与引力。规划在深圳高等级公共服务供给模式与标准的基础上，推动深圳既有的优势教育、医疗、文化、体育、保障性住房等资源导入，同时提出了比深圳更高的配套建设标准。

在合作区快速建设过程中，发挥了地方企业、大型国企和央企的积极性，规划与实施联动，保障了规划精准落地实施。

规划推动公共服务项目落地

2.3 以全域全要素布局明晰发展路径

按照新时代新要求，规划突出生态优先和战略引领，强化生态文明和高质量发展价值导向。

规划改变工业化带动城镇化的传统发展路径，探索“营城-聚人-引产”的新型城市化路径。同时发挥合作区作为深圳唯一乡村地区的特色，改变全域城镇化思维方式，为乡村发展预留一定的空间。

规划借鉴深圳组团城市与基本生态控制线管控的营城经验，在地化提出 “一湾一屏三山三河多廊”的全域生态空间格局、“一心两轴三带四组团”的城乡空间结构与“西港-中带-东湾”的海陆空间格局。并在此基础上构建山水林田湖草与城乡共生格局，强调人地和谐关系和全域空间用途管制。

同时应对发展阶段和不确定性，引导空间用途弹性混合，统筹全域全要素布局。充分发挥国家发展理念转型背景下，国土空间作为承载空间类战略意图的唯一法定载体作用，合作区实际的全域发展建设与规划布局是一致的。

合作区生态空间格局规划图

合作区城乡空间结构规划图

合作区海陆空间格局规划图

合作区国土空间规划分区图

规划创新海陆统筹的海岸带空间管控体系，实施海陆空间三维立体管控，对滨海岸带、河畔山边、海洋海岛、视线通廊等关键资源实施提前预控。

规划明确海岸带管控范围，构建海陆统筹管控机制；坚持生态和安全优先，海陆一体划定生态保护红线，明确海洋空间用途管控；建立“详细规划+规划许可”海洋使用管理制度，加强海岸带陆域建设退线刚性管控。

3 关注全生命周期的规划实践范式

3.1 匹配空间组织模式与规划传导体系

合作区具有特殊的行政体制，既作为深圳“第10+1”区，拥有部分地级市事权，同时又处于从无到有生长的特殊时期。因此本次规划工作强调全流程、定制式和注重实施性的特点。

面向全域全要素，按照“事权对应、分层管控、刚弹结合”的原则，形成“1个综合规划+X个专项规划+Y个单元规划”规划体系。

积极融入深圳市“两级三类”的国土空间规划体系，主动向上承接省市要求，深化战略布局，同时协调、分解落实刚性管控要素。同时向下传导落实管控要素，横向约束、核对各项专项规划。

合作区国土空间规划“1+X+Y”规划体系与深圳规划体系关系示意

规划采用“组团-单元”空间组织模式，构建全域空间-组团-管理单元的多层级、全覆盖的传导体系，以单元为载体，分解落实上位规划指标体系，空间管控等要求，为详细规划编审提供依据，满足合作区转型发展和高品质快速建设的实际需求。

城镇开发边界内与深圳标准单元划定事宜对接，划定管控引导城镇生活的商业商务、居住生活等9类单元；城镇开发边界外以生态单元为单位编制生态空间详细规划，以农业单元为单位编制乡村规划，以“主导功能+行政许可”方式对陆海单元进行管控。

合作区“组团-单元”空间模式（左）、合作区单元划分初步方案（右）

3.2 兼顾规划统筹与统筹规划

空间规划编制团队发挥了规划统筹作用，统筹土地、交通、市政、城市设计、海洋、生态等各专业技术团队，以技术例会等形式推动工作；联动详细规划、城市设计、专项规划等工作内容，以此构建面向建设实施的综合解决方案。

同时空间规划发挥统筹规划特性，规划团队为中心区、滨海地区和赤石河一河两岸城市设计国际咨询工作提供了一定的技术保障和策划组织等服务。

一方面总体规划层面确定全域空间格局、主要交通骨架提供了城市设计的规划条件，另一方面城市设计国际咨询的优秀成果被充分采纳进总体规划层面相关成果，进一步确定了片区的整体格局。

深汕特别合作区中心区概念城市设计国际咨询中标方案“共生绿都”

滨海地区城市设计国际咨询第一名“汕汕活水，新生共栖”

规划团队同时与合作区的控制性详细规划积极联动，指导了鲘门、鹅埠等重点片区约45平方公里的控制性详细规划编制。

一方面，总体规划层面为控制性详细规划向下传导了区域交通、市政与公共服务设施以及其它管控条件；总体规划层面对统筹全域要素的同时，对合作区发展理念也有所引导。

例如推动鹅埠片区从传统工业园区向高新技术产业集聚区、传统产业升级示范区转变，推动鲘门片区扩大机器人小镇特色优势的同时，优化完善教育、文体、旅游等公共服务供应，大大提升了城区品质。

另一方面，控制性详细规划充分发挥指导落地实施特性，一直保持了与意向落地项目的实施沟通，其片区用地布局向上反馈，为总体规划层面用地布局深化提供了支撑。

合作区鹅埠片区控制性详细规划相关资料

合作区鲘门片区控制性详细规划相关资料

规划团队实时对接水系规划、生态红线、综合管廊等数十个专项规划内容，进行双向动态调整。规划与交通相关专项衔接，规划空间结构根据区域性交通线深汕高速改线方案相结合，紧密沟通调整优化；

规划先后推进了深汕站规划建设与超过144公里道路设计及施工建设。规划发挥了与省及周边市县统筹协调重大事项的作用，协调了跨区域调水规模指标、农业空间指标调整方案、省高压天然气管道路由方案、小漠港区与海岸线、省海洋红线关系等工作。

同时，规划指导了中心水质净化厂等十余项重大市政基础设施、南山外国语学校深汕高中部等二十余项公共服务设施、品牌产业园等六十个产业项目选址建设，统筹推动了市、区城市服务的共建共享。

规划总结提炼合作区发展，作为市、区级政府推动深汕发展的共识与纲领性文件，推动形成了《深汕特别合作区高质量发展三年行动计划》《规划和自然资源局深汕管理局2019年工作计划》等当地政策文件与行动计划，体现了城市规划的公共政策价值，服务于城市治理现代化。

4 结语

从总体规划纲要阶段到全面开展的国土空间规划阶段，规划伴随了深圳市深汕特别合作区从无到有的生长。

规划不是一张一成不变的终极愿景图纸，而是随着合作区发展，与合作区自身、周边区域、省市使命等相互调校，在地化应用深圳营城发展核心经验，及时对不合理发展建设行为纠偏的辅助工具。

所谓伴随，是在前期“跳出深汕看深汕”从区域使命与自身诉求出发，谋划合作区的发展战略，以空间为核心抓手、匹配政策引导跟随制定全生命周期发展方案，同时能应用创新思维与专业技术手段，面向实施地提供解决实际问题的综合方案。

在新一轮国土空间规划编制的过程中，如何将自上而下的体系与基层治理逻辑匹配，如何在合作区空间权力与发展权力稳定的当下，创新空间供给与规划工具供给，以推动合作区真正从“深圳输血”走向“自主造血”等等议题，深圳市深汕特别合作区仍在探索的路上。

来源；搜狐网

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